Lunes, 23 de octubre del 2017
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El pasado 31 de agosto, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) presentó el Estudio sobre Telecomunicaciones y Radiodifusión en México 2017, que analiza los avances del sector posteriores a la reforma constitucional de 2013.

Es importante señalar que muchos aspectos del marco regulatorio vigente tomaron en cuenta las recomendaciones que ya había plasmado la OCDE en su estudio de 2012. El foco de atención en el primer estudio fue el sector de telecomunicaciones, mientras que en este último reporte las recomendaciones de la OCDE se centran más en la parte de radiodifusión.

De acuerdo con la OCDE, México incluyó al marco regulatorio del sector 28 de las 31 recomendaciones emitidas por esta organización en 2012. Algunas de estas medidas fueron: la eliminación del tope de inversión extranjera para operadores de telecomunicaciones, la eliminación de la doble ventanilla, introducir la figura de concesión única, compartición de infraestructura, simplificar y fomentar la entrada al mercado de revendedores, sólo por mencionar algunas recomendaciones tomadas en cuenta por las autoridades mexicanas en la nueva regulación.

En la presentación de resultados de su estudio, la OCDE señala cifras muy positivas para el sector: la creación de 50 millones de conexiones de banda ancha móvil en cuatro años, la caída de los precios de telefonía móvil y el aumento de los ingresos del sector 16 por ciento. Al respecto, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) expresó que el estudio de la OCDE evidencia que los resultados han sido extraordinarios, lo cual va en línea con los informes trimestrales publicados por el regulador mexicano.

No obstante, habrá que mencionar que la OCDE también señala que todavía existen tres recomendaciones pendientes que se relacionan con el marco jurídico, la política de servicio universal y la inversión extranjera directa en radiodifusión.

Al mismo tiempo, la OCDE hace cuatro grupos de recomendaciones a futuro en donde puede observarse que de ser implementadas por el regulador, el sector podría dinamizar su actividad, pero no en el corto plazo. A continuación, los aspectos más relevantes de estos cuatro grupos de recomendaciones.

Promover la competencia

En materia de competencia, la OCDE hace recomendaciones en cuanto a la revisión de preponderancia para el sector de telecomunicaciones y también para el de radiodifusión.

En cuanto a la preponderancia en telecomunicaciones, la OCDE manifiesta que “las medidas propuestas por el IFT en su revisión de preponderancia en los servicios de telecomunicaciones son equilibradas y proporcionales”. No obstante, la OCDE señala que en la práctica ha sido muy complicado garantizar el acceso a la infraestructura del preponderante por parte de sus competidores, aún con regulación muy específica en temas como la desagregación del bucle, compartición de infraestructura e interconexión. Lo anterior ha ocurrido, de acuerdo con la OCDE, en función de retrasos de América Móvil al divulgar al mercado la información sobre su infraestructura.

La recomendación en este aspecto es que el IFT asegure que el Sistema Electrónico de Gestión esté plenamente implementado y en funcionamiento lo antes posible para acelerar el uso de la infraestructura del preponderante por parte de sus competidores y evitar mayores retrasos.

Sobre la separación funcional de América Móvil, la OCDE recomienda que se deben establecer las condiciones para que los directores de las dos compañías separadas busquen maximizar los beneficios de cada una de las compañías y no en beneficio del grupo América Móvil. Al mismo tiempo, la OCDE recomienda que en los consejos de administración de las compañías separadas, toda la industria esté representada y sea escuchada por el Consejo Directivo de las compañías separadas, mientras que el IFT deberá estar atento para evitar cualquier colusión entre los agentes de la industria.

Como puede observarse de los párrafos anteriores sobre a la revisión de preponderancia en telecomunicaciones, son dos aspectos en los cuales la OCDE hace recomendaciones para continuar con el avance del sector: garantizar el acceso a la infraestructura del preponderante, así como medidas para que la separación funcional sea exitosa.

Visto desde esta perspectiva, parecería que la OCDE da su visto bueno al manejo que se le ha dado al preponderante a partir de la reforma, ya que aunque la industria se ha manifestado en contra de varios aspectos de la regulación para el preponderante, la OCDE limita la discusión a solo dos aspectos. Uno de ellos, la separación funcional, un tema muy reciente que no fue contemplado en su estudio de 2012.

Sobre la revisión de preponderancia en materia de radiodifusión, la OCDE señala en su estudio que aun cuando Grupo Televisa fue declarado agente preponderante en el sector de la radiodifusión en 2014, y que también es un jugador con poder sustancial en televisión restringida, no es posible en estos momentos definir el grado de competencia que enfrentará. Por lo anterior, la OCDE recomienda que de no aumentar la competencia en el sector de la radiodifusión, el IFT deberá considerar, vía una investigación y consulta extensa, la separación funcional o estructural en cualquier punto de la cadena de valor de Grupo Televisa.

Lo anterior significa que de optar por la separación funcional o estructural del preponderante en radiodifusión, entonces el sector llegaría a un punto de inflexión en donde el mercado experimentaría una mayor competencia, mejores precios y mejores servicios; sin embargo, la OCDE no manifiesta el tiempo para que el IFT tome medidas al respecto. Si consideramos que es necesario verificar en un periodo de tiempo que el sector de radiodifusión genere mayor competencia, para que en caso de que no se incremente, el IFT inicie una investigación y consulta extensa para llegar a conclusiones y decisiones; entonces el camino será largo.

Por otra parte, un tema que ha producido muchos comentarios de la industria ha sido el pronunciamiento de la OCDE en el sentido de que el IFT debe evaluar la entrada de Telmex al mercado de televisión restringida, en la medida que el operador fijo cumpla exitosamente con su separación funcional. El presidente del IFT señaló sobre esta recomendación que hay limitaciones en la ley para que Telmex ofrezca servicios de televisión restringida y que sería hasta que la empresa cumpla con la separación funcional para que el IFT evalúe esta posibilidad.

En este contexto, habrá que señalar que, de acuerdo con varios expertos, la separación funcional le tomaría a Telmex por lo menos un par de años y todavía sería necesario esperar la evaluación del IFT, lo cual representa que, aun cuando se acepte la recomendación de la OCDE de ofrecer servicios de televisión restringida por parte de Telmex, no será inmediato.

Mejorar las condiciones de mercado 

En el caso específico del sector de la radiodifusión, la OCDE recomienda permitir la Inversión Extranjera Directa (IED) hasta 100 por ciento, en el entendido de que la ley permite en la actualidad una participación de IED como máximo de 49 por ciento con reciprocidad. Al mismo tiempo, recomienda eliminar la restricción de que solo pueda haber IED cuando exista reciprocidad. La OCDE manifiesta que temas como identidad nacional y contenido local se pueden lograr sin restringir la IED.

En su estudio, la OCDE también recomienda eliminar el Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS), en función de que esta tributación tiene un impacto directo en el costo de los servicios para los usuarios. La mejor argumentación de la OCDE es que este impuesto inhibe una mayor adopción de los servicios de telecomunicaciones por parte de la población con menores ingresos.

En este mismo contexto, habrá que considerar que desde que se gravaron las telecomunicaciones con este impuesto en 2010, la industria se ha pronunciado en contra de esta medida recaudatoria en función de que ha tenido un impacto negativo en el desarrollo del sector. La recomendación de la OCDE no es nueva, en el pasado también se ha pronunciado en torno a la eliminación de este impuesto. Por lo tanto, si consideramos que las telecomunicaciones son un motor de desarrollo económico y que contribuyen cada vez más con el Producto Interno Bruto (PIB), y que la eliminación del IEPS redundará en un mayor crecimiento del sector, entonces esta recomendación debería ser tomada en cuenta de manera inmediata por parte de las autoridades mexicanas.

Implementación de políticas nacionales

Sobre la implementación de políticas nacionales, la OCDE señala que la Estrategia Digital Nacional debe actualizarse y revisarse en función de que algunos programas no han logrado sus metas en función de menor presupuesto o una mala implementación. La recomendación de la OCDE incluye el establecimiento de indicadores y plazos claros para los diferentes programas en coordinación con las diferentes dependencias gubernamentales y entidades públicas involucradas.

Esta recomendación pondera las políticas nacionales en un muy alto nivel, si consideramos que los objetivos derivados de estas políticas son normalmente ambiciosos y que lograr las metas representa un enorme desafío, pues la evolución tecnológica combinada con los vaivenes económicos, muchas veces inhiben la adopción de servicios de telecomunicaciones. La continua revisión y actualización de la Estrategia Digital Nacional deberá permitir ajustar el rumbo de manera flexible para tener resultados sólidos.

Respecto de la Red Compartida, la OCDE señala que debe ser una prioridad para México y que su despliegue debe ser exitoso, para que existan incentivos para los operadores móviles y los operadores móviles virtuales a través de ofertas de acceso atractivas.

Para tal efecto, la OCDE recomienda que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), el Organismo Promotor de Inversión en Telecomunicaciones (Promtel) y otras instituciones públicas sectoriales, así como Altán Redes, promuevan y desarrollen activamente el uso de la Red Compartida.

La OCDE señala que de no alcanzar los objetivos de la Red Compartida, significaría un alto costo de oportunidad; no obstante, habrá que señalar que el cumplimiento de los objetivos dependerá en gran medida de que los operadores móviles utilicen la infraestructura. Operadores como América Móvil, con una gran cobertura nacional, demandarán en mayor medida los servicios de la Red Compartida en zonas en donde no estén aún presentes y quizás, será precisamente en esas áreas geográficas donde la Red Compartida llegará dentro de varios años.

Marco jurídico e institucional

Son varias las sugerencias de la OCDE sobre el marco jurídico e institucional; sin embargo, una de las más importantes es regular los contenidos audiovisuales, reforzando la función del IFT en informar e instruir al mercado de tales contenidos en las áreas de radiodifusión y telecomunicaciones como parte de su función como regulador convergente. Muy en particular, la OCDE recomienda garantizar los derechos de los niños y de las personas con discapacidad.

La estafeta del IFT como único regulador de los contenidos audiovisuales se entiende como una medida para evitar las continuas disputas entre diferentes dependencias como la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Salud. La adopción de esta recomendación implicará un cambio importante en el manejo de los contenidos audiovisuales, que va más allá de las telecomunicaciones y la radiodifusión, con implicaciones en temas sociales, políticos y de libertad de expresión.

Conclusión

Los cuatro grupos de recomendaciones anteriormente definidas por la OCDE manifiestan que existe mucho esfuerzo por realizar por parte de todos los actores del mercado, pero que temas como medidas para generar mayor competencia en el sector de radiodifusión, así como la entrada de Telmex al mercado de televisión restringida, que darían un mayor dinamismo al sector, en el mejor de los casos se darían en el mediano plazo.

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Desde que inicio la privatización y liberalización de las telecomunicaciones en México a finales de la década de los ochenta, no se habían dado cambios radicales en la industria. La reforma del sector de 2013 representó un nuevo punto de inflexión que ha traído beneficios a los mexicanos tales como la eliminación de la larga distancia nacional, una reducción de precios en los servicios, así como un entorno más competitivo entre los operadores de telecomunicaciones.

El Tratado de Libre Comercio (TLC) entre México, Estados Unidos y Canadá que entró en vigor en 1994, también ha traído beneficios importantes para México a través de mayores exportaciones. Antes del TLC, las exportaciones de México representaban 12.1 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), mientras que en 2015 representaron 35 por ciento del PIB. El déficit comercial que tenía México con Estados Unidos se revirtió, permitiendo una mayor demanda de productos y acceso a insumos y atracción de inversión extranjera.

La renegociación del tratado

No obstante lo anterior, el mercado de telecomunicaciones y el comercio entre México y Estados Unidos podrían experimentar un nuevo punto de inflexión en los próximos meses.

Una de las promesas de campaña del ahora Presidente los Estados Unidos fue la renegociación del TLC en función del déficit comercial que se ha venido presentando entre México y Estados Unidos. Dicho déficit fue de 55.6 billones de dólares americanos en 2016, en donde Estados Unidos importo 317.6 billones de dólares hacia México, mientras que sólo exportó 262 billones de dólares a su vecino del sur. El déficit en materia de bienes fue de 63.2 billones de dólares. En materia de servicios, Estados Unidos observó un superávit de 7.6 billones de dólares en 2016.

La prioridad para Donald Trump en materia de un nuevo TLC es primordialmente eliminar el déficit comercial entre su país y México, ya que Estados Unidos tuvo un superávit comercial con Canadá en 2016. De no lograr una negociación favorable para la economía estadounidense, Trump podría tomar la decisión de cancelar el TLC existente.

Los objetivos de EUA en servicios de telecomunicaciones y las dedicatorias

En el contexto anterior, Estados Unidos publicó sus objetivos para la renegociación del TLC, en los cuales manifiesta un claro interés en materia de servicios de telecomunicaciones. Sus objetivos en este tema son los siguientes:

1. Promover la provisión competitiva de servicios de telecomunicaciones, facilitando el acceso a los mercados a través de una regulación transparente y un regulador independiente.

2. Asegurar compromisos para proveer acceso razonable para los proveedores de telecomunicaciones a través de interconexiones y accesos a instalaciones y recursos escasos.

3. Establecer provisiones para proteger la elección de tecnología hecha por los proveedores de los servicios de telecomunicaciones.

Las negociaciones de estos temas ocurren en medio de una victoria en los tribunales por parte de América Móvil sobre la inconstitucionalidad del artículo 131 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiocomunicación (LFTR), lo cual implica que la tarifa cero de interconexión será eliminada y podría tener un costo para los competidores de América Móvil, si el Instituto Federal de Telecomunicaciones así lo determina.

AT&T, Telefónica y otros 19 operadores de telecomunicaciones manifestaron su inconformidad sobre la probable victoria de América Móvil antes de la decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en torno a la tarifa cero de interconexión.

Por otra parte, los objetivos arriba mencionados son el resultado de varias reuniones de la administración de Trump con la industria, solicitando retroalimentación para efectos de las negociaciones del TLC, de donde han recibido más de 12 mil respuestas.

La Oficina del Representante de Comercio de Estados Unidos (USTR, por sus siglas en inglés) ha tenido, por su parte, sesiones de trabajo sobre cómo manejar las negociaciones con los diferentes sectores económicos de Estados Unidos. Sin duda, AT&T, Sprint y quizá algún otro operador norteamericano, han planteado sus requerimientos para incrementar su presencia o incursionar en el mercado mexicano de telecomunicaciones, con una regulación que reduzca la preponderancia de América Móvil.

Tales requerimientos se ven claramente reflejados en los objetivos en materia de telecomunicaciones del gobierno estadounidense. A continuación, la lógica detrás de los tres objetivos.

El primer objetivo consiste en dos puntos muy claros: transparencia y un regulador independiente. Sobre este objetivo, parecería que las autoridades estadounidenses cuestionan la manera como se está regulando el sector o lo califican como poco transparente. El artículo 28 de la reforma establece que tanto la Comisión Federal de Competencia Económica como el IFT serán independientes en sus decisiones y funcionamiento, ¿por qué entonces el objetivo de un regulador independiente?

Temas como la compra de espectro (banda de 2.5 GHz) por parte del preponderante, así como la eliminación de la tarifa cero de interconexión, seguramente fueron expuestos por AT&T ante las autoridades estadounidenses que negociarán el tratado con el propósito de exigir a los negociadores mexicanos una regulación que limite en mayor medida al preponderante. Parecería que la transparencia y un regulador independiente son efectivos para las autoridades y operadores norteamericanos en la medida en que el IFT decida en contra del preponderante.

La intención de Sprint, el tercer operador móvil más importante en Estados Unidos, de adquirir 30 por ciento de Telefónica en México, así como el rumor de que este operador cancelaría la adquisición si la SCJN diera un fallo a favor de América Móvil en materia de la tarifa cero de interconexión, sugiere que serán temas en los que el gobierno estadounidense no ve transparencia regulatoria que permita la entrada de nuevas empresas de telecomunicaciones de ese país a México.

Estados Unidos podría incluso solicitar revertir el fallo de la SCJN en torno a la aplicación de la tarifa cero de interconexión que le diera mejores condiciones a Sprint para entrar el mercado mexicano de telecomunicaciones, así como devolverle este beneficio a AT&T, el operador de telecomunicaciones más grande del mundo.

El segundo objetivo referente a la interconexión parece ignorar que la LFTR establece en su Título Quinto Capítulo III el tema “Del acceso y la interconexión”, por lo que el objetivo de las autoridades estadounidenses sugiere un cuestionamiento serio a temas como la interconexión existente entre los operadores en México, la desagregación del bucle local (Local Loop Unbundling, por sus siglas en inglés), así como la separación funcional por parte del agente preponderante.

Sería complicado pensar que AT&T, y en el eventual caso de que Sprint entrara al mercado mexicano, estas dos empresas promovieran regularizar el tema de la interconexión con jugadores pequeños. El objetivo es nuevamente que el marco regulatorio permita mayor participación de operadores norteamericanos, utilizando en mayor medida la infraestructura del jugador preponderante.

El tercer objetivo referente a la libre elección de tecnología, manifiesta el interés de Estados Unidos de que cualquier operador norteamericano pueda utilizar su misma tecnología en ambos países, lo cual facilitaría la interconexión de sus redes tanto en México como en Estados Unidos. Pero más allá de este punto tan evidente, está el que se los operadores americanos no utilicen tecnología asiática. Por ejemplo, la banda de 700 MHz establecida para el proyecto de la Red Compartida utilizará el estándar asiático y no el americano, por lo que el objetivo primordial del gobierno estadounidense es evitar otras plataformas que no son afines a sus redes.

Conclusiones

Más allá de temas como reglas de origen, periodos de desgravación arancelaria, barreras de entrada, etcétera, las renegociaciones del TLC en materia de telecomunicaciones tocarán temas de carácter regulatorio, en las cuales el IFT debería participar activamente.

De prosperar los objetivos del gobierno estadounidense, el mercado de telecomunicaciones en México tocaría nuevamente un punto de inflexión, en donde compañías norteamericanas buscarían incrementar sustancialmente su presencia en función de las economías de escala, derivadas de la posición geográfica de ambas naciones, así como debilitar al preponderante en México.

Por último, la moderación en el discurso de AT&T en torno al fallo de la SCJN puede ser interpretada como que el operador prefiere que el tema de la tarifa cero de interconexión sea tratado al más alto nivel durante las negociaciones del nuevo TLC, entre naciones, no entre regulador y regulados.

En este sentido, habrá que señalar que después de la primera ronda de negociaciones, el secretario de Economía de México se ha pronunciado en el sentido de que el IFT debe mantener la tarifa cero para evitar que el tema de telecomunicaciones genere ruido en la negociación del TLC. ¿Así o más claro?

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Colombia ha mostrado avances significativos en materia de telecomunicaciones. Sus iniciativas gubernamentales, así como su política regulatoria bajo el plan “Vive Digital”, han jugado un papel destacado en el desarrollo del sector. En 2016 los servicios y tecnologías móviles representaron 3.8 por ciento del PIB y se espera que representen 4.2 por ciento en 2020, de acuerdo con la GSMA.

Con una penetración móvil de 120 por ciento, el mercado está mayoritariamente dominado por tres operadores: Comcel, la compañía líder controlada por la mexicana América Móvil; la española Telefónica y Millicom, que en conjunto poseen 91 por ciento de los suscriptores móviles. Comcel y Movistar iniciaron operaciones en 1994, desde entonces han cambiado de nombre y accionistas.

En términos de inversión, los operadores móviles han erogado 9 billones de dólares en esta década para modernizar sus redes, así como en espectro radioeléctrico. Se espera que para dar mayor cobertura e introducir nuevas tecnologías, muy en específico de banda ancha móvil, estas inversiones sean mayores en los próximos años.

La reversión de activos

No obstante lo anterior, el pasado 25 de julio el Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, determinó el cumplimiento de la reversión de activos por parte de Comcel y Movistar. La filial de América Móvil deberá desembolsar 3.1 billones de pesos (1 billón de dólares), mientras que Movistar deberá erogar 1.6 billones de pesos (530 millones de dólares) como compensación por una devolución no cumplida de activos físicos e intangibles establecidos en sus concesiones en 1994.

Telefónica y América Móvil han iniciado conversaciones con el gobierno de Colombia para evitar el pago por concepto de reversión de activos. Aún cuando los intereses son comunes para ambos actores, cada compañía ha optado por caminos diferentes. Telefónica tratará de agotar todas las vías de negociación, mientras que la operadora mexicana analiza medios legales para resolver el conflicto, e inició desde 2016 un arbitraje bajo el Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos y la República de Colombia, con el propósito de que se le compense por las violaciones al tratado y al derecho internacional.

El tema de reversión de activos se viene arrastrando desde hace 23 años cuando se estableció esta obligación en los títulos de concesión de ambos operadores. Las concesiones para servicios móviles tenían una vigencia de 10 años y fueron prorrogadas por una década más, estableciéndose la obligación de reversión de activos tan pronto finalizarán las concesiones (noviembre de 2013).

Durante todo este periodo de tiempo se han establecido leyes que han creado lagunas jurídicas, las cuales han generado un entorno adverso para el sector. La Ley 422 expedida en 1998 estableció que en los contratos de concesión de telefonía móvil celular solamente se revertiría al Estado el espectro radioeléctrico asignado, sin hacer referencia alguna sobre los contratos vigentes a la fecha de entrada en vigor de dicha Ley.

En 2009 la Ley 1341 nuevamente estableció que en los contratos de concesión de telefonía móvil celular solamente se revertirían al Estado las frecuencias asignadas a los operadores. No obstante lo anterior, en 2014 la sentencia C-555 declaró válidas las leyes 422 y 1341, en el entendido de que en los contratos de concesión realizados antes de entrar en vigencia estas leyes, se deberá respetar el contenido de las clausulas de reversión de activos, en ellos acordados.

El tema es delicado en la medida en que el importe establecido por las autoridades colombianas representa toda la inversión anual del sector en Colombia. Al mismo tiempo, impone un desembolso para Comcel superior a sus utilidades de operación anuales y más de dos veces el monto invertido por Movistar en 2016. El escenario se complica en función de una desaceleración del sector y en donde temas como la subasta de frecuencias podrían retrasarse.

La implicaciones

El contexto anterior ha generado incertidumbre y afectará el futuro del sector. Por ejemplo, Standard & Poor´s colocó en el listado de revisión especial con implicaciones negativas las calificaciones “BB” a Movistar. El disparador de la medida tomada por la calificadora de riesgo fue sin duda el fallo del tribunal de arbitramiento que obliga a Movistar a pagar 1.6 billones de pesos colombianos.

El entorno que se empieza a vislumbrar genera un mensaje negativo para los inversionistas, no sólo del sector de telecomunicaciones, sino para cualquier otra industria. La reversión de activos resta credibilidad en la medida en que no existe certidumbre jurídica que garantice la inversión en el mercado colombiano.

Por otra parte, y ahondando sobre el tema de inversiones, ¿en que condiciones podría llevarse la subasta de las frecuencias de 700 MHz y de 1900 MHz? ¿Cómo podrían invertir estos dos operadores en la subasta cuando no saben cómo terminará el litigio en materia de reversión de activos?

La subasta de estas bandas es de vital importancia en función de los 355 MHz de espectro asignado con que cuenta actualmente Colombia. La cantidad de espectro asignado es muy limitada si se considera que la recomendación de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) es tener 1,720 MHz de espectro asignado en 2020. La sugerencia de la UIT se basa en el crecimiento proyectado de datos móviles derivado de mayores dispositivos y más aplicaciones móviles. Lamentablemente, el entorno actual podría afectar seriamente la subasta de espectro radioeléctrico.

La batalla jurídica entre los dos operadores móviles y las autoridades colombianas podría durar varios años, afectando el desarrollo del sector. Aún ganando el litigio, Movistar y Comcel limitarán sus inversiones en actualización y modernización de sus redes durante el tiempo que dure el proceso. Habrá que considerar que la incertidumbre será un factor que generará un vacío para el desarrollo de planes de negocio consistentes para Comcel y Movistar.

Sin esta consistencia, será complicado fortalecer las redes 4G y el escenario para tecnologías innovadoras como 5G estará limitado. Lo mismo sucederá con el desarrollo de soluciones tipo Internet de las cosas. Al final, tanto industria como usuarios también serán perdedores en este tortuoso proceso.

Conclusiones

El tema de la reversión de activos ha abierto un entorno poco favorable para el sector y, en general, para los inversionistas. Será importante mantener certidumbre jurídica que asegure el desarrollo de las telecomunicaciones y que, al mismo tiempo, garantice las cuantiosas inversiones que se requieren para la introducción de las tecnologías de punta que el mercado colombiano demanda.

Una negociación entre las partes involucradas que minimice la parte económica, pero que comprometa a los operadores en temas de cobertura, inversión y calidad de servicios podría ser una salida favorable para la industria. De otra manera, se estaría hipotecando la contribución de las telecomunicaciones al PIB colombiano.

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Introducción

El mercado de telecomunicaciones argentino fue por muchos años disputado entre Telecom Argentina y Telefónica; sin embargo, el mercado tuvo un cambio importante con la llegada de América Móvil en 2008. Este cambio representó la repartición en partes similares del número de suscriptores móviles para los tres operadores. El decreto presidencial de finales de 2016 que le permitió a Cablevisión entrar al negocio móvil ofreciendo servicios 4G y, al mismo tiempo, adquirir 100 por ciento de Nextel,  así como la autorización para los operadores de telecomunicaciones de ofrecer servicios de televisión por cable en 2018, agregó una mayor expectativa en torno a un mercado mucho más competitivo, así como la llegada de servicios convergentes.

No obstante lo anterior, el anuncio de la fusión entre Telecom Argentina y Cablevisión deja en entredicho el tema de un mercado más competitivo. En cuanto al tema de convergencia, el resto de los operadores de telecomunicaciones no tendrán las mismas condiciones de ventaja que tendrá la nueva compañía consolidada.

Desde hace tiempo era conocido el deseo de Telecom Argentina y Cablevisión de fusionarse. Era muy lógica la intención del operador de televisión por cable de tener un pie en el segmento móvil y del operador de telecomunicaciones de poder ofrecer servicios de televisión de paga. Aunque por separado, ambas compañías evadían manifestar su clara intención de consolidarse. La situación era mucho más evidente cuando el accionista mayoritario de Telecom Argentina, el mexicano David Martínez, tenía también participación en Cablevisión.

Para determinar si la consolidación de estos dos grandes jugadores del mercado argentino se materializa, las dos compañías sostendrán por separado una junta de accionistas el 31 de agosto de 2017, y 90 días después tendrán la decisión final del órgano regulador (Enacom). Sin embargo, es importante considerar diversos aspectos en torno a esta consolidación que podrían tener un impacto negativo para todo el sector de telecomunicaciones en Argentina.

La fusión

El 30 de junio de 2017, Telecom Argentina anunció la posibilidad de consolidarse con Cablevisión para convertirse en un proveedor de telecomunicaciones convergentes. Ambas compañías manifiestan que sus estructuras operativas y técnicas son complementarias y que se podrán fortalecer a través de una integración estructural, logrando sinergias que traerán beneficios a los consumidores, el sector y la economía.

El acuerdo entre ambos actores considera la absorción de Cablevisión por parte de Telecom Argentina, no obstante,  la fusión deberá tener la autorización del Ente Nacional de Comunicaciones y la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC),  que avalarán o rechazarán la intención de estos dos gigantes de fusionarse, considerando la no existencia de violaciones a la Ley del sector o una posición dominante en el mercado. En términos de participación accionaria, Telecom Argentina tendrá 45 por ciento de las acciones del nuevo operador, mientras que Cablevisión ostentará el 55 por ciento.

La consolidación de estos dos jugadores del mercado argentino podría representar ventas del orden de 5.9 billones de dólares anuales, consolidando 3.9 millones de suscriptores de telefonía fija, 4 millones de suscriptores de banda ancha, 20.5 millones de suscriptores móviles y 3.5 millones de suscriptores de televisión de paga.

De proceder la fusión, la nueva compañía tendrá 57 por ciento del mercado de banda ancha fija, 40 por ciento del mercado de televisión de paga, 32 por ciento de telefonía móvil y 43 por ciento de participación de mercado en telefonía fija, lo cual la colocaría como la compañía de telecomunicaciones más grande de Argentina, con 36 por ciento de todas las unidades generadoras de ingresos (RGU, por sus siglas en inglés), pero con casi la mitad del total de ingresos del sector, lo cual representaría una alta concentración de mercado por parte de la nueva compañía fusionada.

Adicionalmente a estas altas participaciones de mercado, la unión de un jugador importante en televisión de paga y banda ancha con un operador destacado en el terreno móvil, permitirá a ambas compañías reducir gastos y, al mismo tiempo, optimizar sus inversiones.

 

Concentración y competencia

En el contexto anterior, habrá que considerar que el mercado argentino de telecomunicaciones está sumamente concentrado. Por ejemplo, los mercados de la telefonía móvil y de banda ancha fija están repartidos entre tres jugadores cada uno, mientras que los mercados de telefonía fija y televisión de paga están repartidos  mayoritariamente en dos jugadores cada uno. Lo anterior significa que la fusión en cuestión representa una mayor concentración, en donde son los mismos actores del mercado los que muestran movimientos sin que aparezcan nuevos entrantes.

Por otra parte, la llegada de Mauricio Macri al poder dio al sector el gran incentivo de acelerar el camino a la convergencia de servicios de telecomunicaciones. La fusión entre Telecom Argentina y Cablevisión efectivamente es un paso en ese sentido. A partir de enero de 2018 todos los operadores y empresas cableras podrán ofrecer servicios convergentes en las tres ciudades más importantes del país, lo cual le permitirá a la nueva Telecom Argentina ofrecer estos servicios a nivel nacional, mientras que sus competidores estarán limitados a sólo “tres ciudades”, sin estar claro cuándo podrán tener la posibilidad de ofrecer los mismos servicios en el resto del país. En este contexto, ¿es posible hablar de “convergencia plena” cuando el resto de los operadores de telecomunicaciones no podrán hacerlo a nivel nacional de manera inmediata? ¿Sólo podrá hacerlo la nueva compañía fusionada?

También es importante señalar que de proceder la fusión, la nueva compañía tendría 57 por ciento del mercado de banda ancha fija; sin embargo, en función de la superposición de ambas redes habría áreas en donde sólo un operador estaría presente, es decir, no existiría competencia para la compañía fusionada en esas áreas. ¿Permitirá el Enacom o la CNDC esta situación?

En estas circunstancias, el proyecto de Macri de generar mayor competencia en el sector sólo habrá generado la fusión de jugadores dominantes, en donde el nuevo ente fusionado tendría una oferta convergente, difícil de replicar por sus competidores de manera inmediata, y en donde sus economías de escala, red y un portafolio completo, limitarán la competencia en el mercado argentino de telecomunicaciones.

Conclusión

Por último, la decisión en torno a la anunciada  fusión corresponde al Enacom y a la CNDC, los cuales deberán revisar el impacto de dicha fusión sobre el desarrollo del sector en Argentina. Será importante que la decisión de estos dos entes reguladores en torno a la fusión considere regulación asimétrica que permita la competencia en el sector, muy específicamente en los segmentos de banda ancha fija, televisión de paga y servicios convergentes. Esta regulación deberá ser transitoria en la medida en que el resto de los jugadores operen en un entorno en donde exista mayor competitividad que fomente el desarrollo del sector.

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Los avances de la reforma en materia de telecomunicaciones han sido inobjetables y muestran resultados positivos en varios rubros. En la celebración del cuarto aniversario de la reforma, el Presidente de la República manifestó que el sector de telecomunicaciones ha crecido a un ritmo de 10 por ciento anual en los últimos cuatro años, mientras que el Índice de Precios de Comunicaciones (IPCOM) disminuyó 30 por ciento.

 

Durante la ceremonia, el Presidente recibió el premio WSIS 2017 (Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información) a la Red de Centros de Inclusión Digital Punto México Conectado, como el mejor Proyecto del Mundo en la categoría de Construcción de Habilidades Digitales. El premio WSIS reconoce las iniciativas de éxito en todo el mundo que aprovechen las ventajas de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) que fomenten el desarrollo económico y social de los países.

 

En este contexto, cabe señalar que el sector de las telecomunicaciones continúa observando un gran dinamismo y con cambios en puerta. El tema que ahora ocupa a la industria es la tarifa cero de interconexión. Como antecedente a este aspecto, el pasado 20 de junio la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) se pronunció sobre uno de los elementos relacionados con el proceso de prohibición de las tarifas de interconexión en México. El pronunciamiento de la SCJN se compone de dos resoluciones.

 

Amparos en la Corte

 

En la primera, otorga un amparo a América Móvil que obliga al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) a recalcular las tarifas de interconexión para todo 2015. La SCJN consideró que era necesario continuar operando con las tarifas de 2014 en los primeros meses de 2015; sin embargo, una vez que el IFT definió las tarifas para 2015 no se realizó el ajuste de las mismas para los meses previos, por lo que la SCJN ha solicitado al IFT recalcular las tarifas para el periodo enero-agosto de 2015.

 

En la segunda resolución, la Corte no ampara a América Móvil contra el artículo vigésimo transitorio de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR). Específicamente, la SCJN resolvió que el artículo vigésimo transitorio de la LFTR es constitucional.

 

Los litigios anteriores no nacieron a partir de la nueva ley, por lo que se esperaba su pronta resolución. Más aún, la SCJN se pronunció sobre nueve amparos más promovidos por América Móvil relacionados con la tarifa por servicios de interconexión que el IFT fijó para 2015. La resolución de la SCJN fue favorable al preponderante. Los nueve amparos promovidos por América Móvil también se pronunciaban en contra del artículo vigésimo transitorio, segundo párrafo de la LFTR.

 

Tarifa cero

 

Lo anterior es el preámbulo para la eliminación de la tarifa cero de interconexión en donde se espera que próximamente la SCJN emita su fallo. El punto focal de esta resolución radica en determinar si el tema de la interconexión es competencia del Congreso de la Unión o del IFT. Un fallo en el sentido de que no era el Congreso el que debió haber fijado la tarifa cero de interconexión en la LFTR, eliminaría esta medida asimétrica impuesta al preponderante en telecomunicaciones.

 

Sobre este controversial tema, América Móvil intenta demostrar que el artículo 131 de la LFTR es a todas luces inconstitucional. La razón que el operador móvil mexicano manifiesta es que dicho artículo fue establecido por el Congreso y no por el órgano regulador. El artículo 131 fue definido en la LFTR en julio de 2014, posteriormente a que el IFT declarará preponderante a América Móvil y le impusiera regulación asimétrica. Dicho artículo le prohíbe al agente preponderante el cobro por terminación de llamadas de sus competidores de teléfonos fijos o móviles que culminen en su red. En términos más simples, América Móvil debe incurrir en costos sin recibir ningún pago por parte de sus competidores, lo cual implica que América Móvil no recupera el costo por el uso de su red.

 

Lo anterior significa en términos simples que con la tarifa cero de interconexión, América Móvil subsidia a gigantes de telecomunicaciones en el mercado mexicano. Por lo que vale la pena hacer las siguientes preguntas: ¿es cierto que en una economía de mercado, es el mismo mercado el que fija los precios y los subsidios se eliminan? ¿Existe algún ejemplo en todo el mundo en donde se establezca una regulación que permita la tarifa cero de interconexión?

 

Las respuestas a estas preguntas son evidentes. En una economía de mercado no deben existir subsidios y no hay regulación de tarifa cero de interconexión en ninguna parte del mundo. El subsidio que tienen los competidores del preponderante en México por medio de la tarifa cero de interconexión produce una competencia forzada que inhibe la inversión por parte de todos los actores del mercado.

 

Diversas voces en la industria manifiestan que declarar el artículo 131 inconstitucional sería dar un paso atrás en el desarrollo del sector. Los principales elementos que se ponen en la mesa es que habría un aumento de precios de los servicios móviles en función de que el pago por concepto de interconexión por parte de los competidores de América Móvil sería trasladado a los usuarios. Diversos actores del mercado también señalan que la eliminación de la tarifa cero de interconexión sería un precedente para derogar otras medidas asimétricas impuestas al preponderante.

 

Sería un error grave por parte de los competidores del preponderante trasladar ese costo al usuario final, ya que habría una contracción del mercado, lo cual reduciría sus ingresos, por lo que su accionar debería ser hacer más eficientes sus operaciones y así mantener los precios a los usuarios finales. El desarrollo del sector no puede estar sostenido por medidas artificiales, en donde para competir se evita que un jugador recupere sus inversiones.

 

También se ha señalado que de eliminarse la tarifa cero de interconexión el preponderante recibirá un rembolso de varios millones de dólares por parte de sus competidores (800 millones de dólares, según Bloomberg). No obstante, los competidores de América Móvil tenían conocimiento de que el artículo 131 estaba en los tribunales y que era evidente su inconstitucionalidad, por lo que la posibilidad de ganar el amparo por parte del preponderante era muy alta.

 

Es comprensible que tales operadores traten de protegerse; sin embargo, es evidente que debieron realizar el análisis sobre esta posibilidad y, sin duda, debieron haber hecho las reservas económicas en caso de la eliminación de la tarifa cero de interconexión.

 

La resolución de la SCJN en el sentido de reconocer que es competencia del IFT establecer la tarifa de interconexión y no el Congreso, eliminaría el artículo 131 y produciría un reacomodo del sector. Sin embargo, la alta participación de mercado no debe ser una justificación para aplicar una tarifa cero de interconexión. El subsidio que reciben los competidores del preponderante vía esta medida regulatoria asimétrica, va en contra de cualquier lógica económica. ¿Podría el gobierno mexicano dar una tarifa cero de agua y luz para sus habitantes? La lógica sería, si esto lo hace para gigantes de telecomunicaciones extranjeros, ¿por qué no para sus habitantes? La tarifa cero de interconexión es, entonces, populismo en las telecomunicaciones.

 

Para finalizar, imaginemos que esta situación se replicara en la economía más grande del mundo, en donde AT&T fuera el preponderante y América Móvil fuera su competidor en un escenario similar al que existe en estos momentos en México. ¿Permitiría la FCC que AT&T no le cobrará a América Móvil por la terminación de sus llamadas? ¿Qué diría Mr. Trump?

 

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