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Comentarios regulatorios al Estudio de la OCDE en México 2017

- 06.09.2017, 12:47
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A diferencia del Estudio de 2012, el nuevo documento de 2017 deja atrás y ni siquiera menciona aquella muy cuestionada “estimación” del costo en bienestar como porcentaje del PIB que atribuía a la ausencia de competencia en el sector.

En esta ocasión realiza un reconocimiento a los cambios al marco institucional del sector (Instituto Federal de Telecomunicaciones y Tribunales Especializados) y a la evolución de las tarifas al usuario final respecto del resto de los países de la OCDE, en el cual la disminución real de tarifas muestra una reducción pronunciada respecto de la observada en el resto de los países miembros.

Sin embargo, al abordar las nuevas medidas para el agente denominado como “preponderante” en telecomunicaciones, entre ellas la separación funcional del operador de la red fija (Telmex-Telnor), no se desprende de su evaluación sobre la aplicación de las medidas iniciales, de su implementación y de la evolución en precios al usuario final, la razón por la cual fue necesario, a juicio del IFT, instrumentos regulatorios adicionales de mayor exigencia e intensidad, como la separación funcional y el concepto de equivalencia de insumos, cuando la evaluación que se presenta no muestra ni en términos cuantitativos ni respecto al acatamiento de las medidas iniciales la necesidad de disposiciones regulatorias extremas.

La separación funcional, entre otras medidas, se exhibe con la misma finalidad que las medidas iniciales. El estudio señala: “Estas medidas se dirigen a mitigar el principal cuello de botella para el desarrollo de los servicios de comunicación fija y móvil, brindando acceso a la red del operador incumbente a nuevos operadores e impulsando la competencia en el sector”, cuando dicho objetivo es el mismo que las disposiciones iniciales en materia de desagregación y compartición de infraestructura.

El Estudio afirma: “también significan un alivio regulatorio para Telmex-Telnor con el propósito de abordar la fuerte concentración en el mercado de TV restringida y de radiodifusión”, lo cual no ha ocurrido a pesar de que se utiliza la forma verbal en tiempo presente. Las medidas adicionales no sustituyen las medidas anteriores, se agregan nuevas, por lo que no hay un alivio regulatorio. De igual forma, no hay, a la fecha, algún indicio de que en el futuro inmediato Telmex-Telnor puedan ofrecer servicios convergentes y así crear competencia efectiva en el mercado de televisión restringida.

¿Está recomendando la OECD, por fin, eliminar la restricción a la libre entrada a los servicios de convergencia? Es explícito al respecto al señalar que “La implementación efectiva de la separación funcional podría traer alivio regulatorio al agente preponderante, pues le permitiría ofrecer servicios de TV restringida y de radiodifusión si así lo deseara.”

De su lectura, parece señalarlo como una condicionante, lo que hace inevitable recordar que en el Acuerdo de Convergencia de 2006 también fue una condicionante que a la fecha no se ha cumplido. El Estudio señala la necesidad de liberar la entrada de Telmex-Telnor a servicios de convergencia, por lo que la debida interpretación debe de ser como una recomendación directa y que el estilo de lenguaje es más bien cauto por razones políticas que por argumentos económicos.

Señalar las ventajas de la entrada del agente preponderante a la televisión restringida no gustará a muchos operadores, pero es la consecuencia inevitable de la evolución del mercado y de la ausencia de argumentos sobre la inefectividad de alguna de las medidas impuestas. Podrá decirse que los instrumentos regulatorios son redundantes o incluso extremos, pero nunca que no han sido aplicados en tiempo y forma y que han sido cabalmente acatados por el agente económico obligado.

El Estudio sólo señala retrasos en información sobre infraestructura del agente preponderante y del sistema obligatorio de gestión, pero de tales “retrasos” no se deriva la exigencia de medidas adicionales como la separación funcional o de instrumentos redundantes como la equivalencia de insumos. 

El Estudio sólo señala que las medidas adicionales son “herramienta[s] adecuada[s] para intentar aumentar la competencia en sectores con un agente preponderante, posiblemente previniendo prácticas anticompetitivas que podrían derivarse de su estructura verticalmente integrada en su totalidad”. Y posteriormente, “la necesidad de garantizar condiciones no discriminatorias en la prestación de servicios mayoristas por parte del agente preponderante, con el objeto de garantizar equivalencia para el acceso de solicitantes”, sin diferenciar en forma objetiva cuál ha sido la deficiencia de las actuales medidas para que haya sido necesario imponer tales nuevas medidas, dado que las actuales tienen, como se ha señalado, el mismo propósito que atribuye reiteradamente para las adicionadas.

Causa admiración que la OCDE señale que el IFT justificó para medidas más estrictas que la competencia basada en infraestructura es muy limitada, cuando es precisamente el objetivo del régimen basado en compartición y desagregación la causa de que el resto de los operadores no tengan que desplegar sus propias redes y, en cambio, exploten la red del incumbente para facilitar su entrada y crecimiento.

Ninguna de las razones señaladas se refiere a la inefectividad específica de las medidas iniciales. Al señalar que “esta decisión se adoptó debido a los problemas de competencia identificados por el regulador en cuanto al acceso a dichos insumos esenciales”, no se especificó ningún caso de “problema de competencia”. Omite señalar qué casos o problemas específicos que no tuvieran opción alternativa a la separación funcional son los que exigieron tal medida. De hecho no existen investigaciones ni sanciones al agente “preponderante” por “problemas de competencia” respecto del acceso a los que denomina como insumos esenciales.

La redundancia de los objetivos de las medidas adicionales respecto de las iniciales es reconocida tácitamente cuando se señala lo siguiente: “Si la implementación de la separación funcional de América Móvil tiene éxito de acuerdo con los términos descritos anteriormente, algunos de los remedios existentes pueden ser innecesarios y, por lo tanto, deberían ser eliminados. Algunos ejemplos podrían incluir la eliminación de la regulación relativa a las actividades minoristas del agente económico preponderante, o la armonización de las tarifas de terminación cero para que dicha regulación sea aplicable a todos los operadores.”

Es de resaltar que el tono del Estudio es prudente en su lenguaje, pero reconoce que al continuar la separación funcional, se deben desregular las actividades minoristas de Telmex-Telnor pari-passu.

Sugiere lo que de hecho la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto: una armonización en el criterio regulatorio en las tarifas de terminación, al sujetarlas al ámbito exclusivo del IFT. Sin embargo, en lugar de generalizar la tarifa cero, como lo sugiere el Estudio en comento, con tarifas positivas orientadas a costos, se deberá armonizar mediante un mecanismo que incluya una etapa de negociación y adoptar un esquema de Bill and Keep, para así tener los efectos que señala el Estudio en su apartado de “Interconexión”, que pueden ser obtenidos sin violar el principio de tarifas con suficiencia de costos.

El Estudio expone una diferencia en la tendencia decreciente de los precios en banda ancha móvil respecto de la banda ancha fija. La atribuye a una menor presión competitiva en fijo que en móvil, pero omite relacionarlo con el crecimiento en las conexiones de fibra óptica al hogar que muestran un punto de inflexión en su tendencia creciente, precisamente en donde se tiene la discontinuidad en la tendencia decreciente en las tarifas de banda ancha fija, por lo que dicha diferencia en la tendencia de precios al usuario es atribuible a una migración tecnológica, dado que la calidad de dicho servicio, sus propiedades tecnológicas, no son iguales a lo largo de los años que cubre el Estudio, es decir, los precios no están ajustados por cambios en calidad. Por lo tanto, no puede afirmarse que hay asimetría en las condiciones de competencia entre fijo y móvil.

Entre otros aspectos que aborda el Estudio, el de “Obligaciones de cobertura”, es de señalarse, dado que no se limita a que sea resuelto el rezago por medio de la Red Compartida, que es necesario un mecanismo adicional, con obligaciones para todos los concesionarios mediante mecanismos de incentivos o de mercado, para orientar sus inversiones. Recordemos que el Legislativo, la ley secundaria o sus diseñadores fueron omisos al respecto.

En esta ocasión el Estudio de la OCDE no hace estimaciones temerarias como en 2012, documenta la implementación de la reforma en materia de telecomunicaciones y reconoce hechos y elementos a considerar bajo una óptica de mayor evidencia de lo que ha acontecido en el sector.

Sin dejar su estilo cauto y su fondo político en recomendaciones a la autoridad, el Estudio se muestra más objetivo pero es omiso al reconocer el costo de las nuevas medidas regulatorias impuestas. El concepto de análisis costo-beneficio es la mayor omisión del Estudio, así como expresar con contundencia cuál es la deficiencia que merecen como única alternativa medidas como la separación funcional, mientras sugiere para el futuro la debida desregulación que le debe acompañar y que no debería de sugerirse como posibilidad en lo futuro, sino como recomendación puntual en el presente.

Sólo falta una estimación de costo en bienestar que responda a lo siguiente: ¿cuál ha sido el costo social de no tener servicios de convergencia en la red de Telmex-Telnor? Ahora la OCDE recomienda, por fin, que se libere su entrada a tal mercado, solo queda que la autoridad resuelva a la brevedad, porque han transcurrido más de 11 años de retraso y de uso como condición, sin considerar a los usuarios de los servicios de convergencia.

Ramiro Tovar

Consultor independiente en regulación y competencia económica.

Profesor Numerario y asesor del la Oficina de Rectoría del Instituto Tecnológico Autónomo de México. La opinión del autor no refleja necesariamente la opinión del Instituto al que se encuentra afiliado.

Síguelo en Twitter: @R_Tovar_Landa

 
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