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ANÁLISIS

Planes de banda ancha: ¿moda o instrumento de desarrollo?

Gonzalo Ruiz Díaz

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En 2013 la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)[1] publicó un reporte en el cual indicaba que 134 países miembros de dicha organización habían formulado algún instrumento de política (plan, estrategia, política pública) orientado a la promoción de la banda ancha. La cifra, que en la actualidad podría ser mayor, refleja la importancia que ha adquirido para los países el uso de la banda ancha y de las tecnologías de la información en el diseño de políticas públicas orientadas a diversidad de objetivos tales como la promoción de mejores servicios públicos al ciudadano, la mejora de la competitividad e innovación en sus economías, entre otros.

A pesar de esta proliferación de planes y agendas, cabe preguntarse si ello se ha traducido efectivamente en una mejora de las políticas públicas orientadas al desarrollo de la banda ancha. Según la UIT, los países que cuentan con un Plan de Banda Ancha (PBA) registran 2.5 y 7.4 por ciento adicional de penetración en banda ancha fija y móvil, respectivamente, lo cual indica que existe una relación positiva entre despliegue de infraestructura y contar con un PBA, aunque no permita demostrar necesariamente una relación de causalidad.

Salvo excepciones muy puntuales, en América Latina casi todos los países cuentan con un PBA. Muchos de ellos se circunscriben al ámbito de la banda ancha como es el caso de Argentina, Bolivia, Panamá o Perú [2]; mientras en otros casos las metas relacionadas a la banda ancha se incorporan dentro de un ámbito más amplio de objetivos y estrategias relacionadas con el objetivo de la digitalización (agendas o estrategias digitales), como es el caso de Brasil, Chile, Colombia, México, República Dominicana y Uruguay.

A continuación, destacamos algunas buenas prácticas recogidas por los PBA aprobados en países de la región y se señalan aspectos claves de los cuales dependerá que éstos puedan convertirse en una efectiva herramienta de desarrollo.

Aspectos clave y buenas prácticas

Según Horton (2012)[3], existen un conjunto de buenas prácticas asociadas tanto al proceso de formulación de los PBA, así como de su contenido. En cuanto a los primeros, es importante que el diseño y formulación de objetivos sea hecho mediante mecanismos participativos que involucren a los principales stakeholders, tanto del sector privado como público.

Para ello, el órgano responsable de la coordinación y de la formulación del PBA debe tener la visibilidad y liderazgo suficientes que no sólo le permita convocar a todas las partes interesadas, sino que también cuente con el apoyo decidido de las máximas autoridades. En América Latina los PBA, en la mayoría de países, han sido liderados por el Ministerio o Subsecretaría del sector respectivo. Este ente, además de contar con el respaldo político necesario en la fase de diseño, también debe estar en capacidad posteriormente de coordinar con las distintas instancias del Estado el reporte y cumplimiento de las metas comprometidas en el PBA.

Elaboración: el autor

 

Con respecto al contenido de los PBA, las metas deben ser realistas y cuantificables sobre la base de resultados medibles, en lo posible, por instituciones autónomas o independientes. Es recomendable que los planes se formulen por períodos no mayores de 5 años. Ello resulta crucial toda vez que el sector telecomunicaciones es altamente variable y sensible al ciclo de las tecnologías. En el caso de los países de la región, los plazos de los planes oscilan entre 3 a 5 años, y en muchos casos ya han pasado por uno o más ciclos de revisión.

En Colombia, por ejemplo, el Plan Vive Digital fue formulado por primera vez en octubre de 2010, para un horizonte de 2010-2014. El Plan fue evaluado en 2014 y a partir de dicha evaluación se han trazado nuevas metas para el período 2014-2018.

En el caso de Chile, el primer plan que data de los años noventa se denominó Chile hacia la sociedad de la Información 1999, luego del cual se formuló sucesivamente la Agenda Digital 2004-2006, la Estrategia Digital 2007-2012 hasta el plan vigente Agenda Digital 2020.

Un atributo deseable de un PBA es que éste sea comprehensivo y permita atacar aquellos cuellos de botella que afectan tanto la oferta como la demanda de los servicios vinculados a la banda ancha o el ecosistema digital, dependiendo de la amplitud de los planes. En el caso de los planes que ponen énfasis en la digitalización (agendas o estrategias digitales), se suelen abordar los cuatro ejes del ecosistema digital: infraestructura, servicios, aplicaciones y usuarios. Los aspectos de oferta se suelen concentrar en el primer y segundo ejes; mientras que los de demanda en los dos últimos.

Por el lado de la oferta, el PBA de Bolivia ha incluido explícitamente el desarrollo de un proyecto de red troncal de transporte mientras en el caso de Argentina se ha planteado extender fibra óptica desde las redes troncales hacia el hogar (FTTH).

Por otro lado, un número importante de países contempla metas asociadas a la implementación de mecanismos de compartición de infraestructura, reconociendo que ésta constituye una medida importante para el desarrollo de la oferta de servicios portadores. Por ejemplo, el Plan Nacional de Banda Ancha del Perú en 2010 proponía el uso de mecanismos de compartición de infraestructura no solo del sector telecomunicaciones sino con otros servicios públicos como energía y transporte. La idea fue recogida en 2012 en la Ley de Banda Ancha aprobada por el Congreso peruano.

Por el lado de la demanda, los planes suelen incluir actividades y metas asociadas a objetivos de alfabetización digital y creación de capacidades vinculadas al uso de las TIC. En estos últimos casos, la participación e involucramiento de los ministerios vinculados a la educación y cultura, así como a la ciencia y tecnología, resulta fundamental.

Por ejemplo, en el caso de la Estrategia Digital Nacional en México, los objetivos en materia de educación se articulan con los objetivos formulados en un Programa para un Gobierno Cercano y Moderno, el cual contiene estrategias y acciones vinculadas con el uso de TIC para mejorar la calidad educativa y que involucra como entidad responsable a la Secretaría de Educación Pública.

Por otro lado, para facilitar la accesibilidad de los usuarios a las tecnologías de la información en algunos países como Ecuador, Brasil y Panamá, se han establecido reducciones o exoneraciones tributarias y arancelarias a la importación de equipos (celulares, tabletas y computadoras).

Igualmente, los PBA deben estar adecuadamente articulados y ser coherentes con otros instrumentos de gestión y objetivos de política pública. Un aspecto clave en el cual se requiere estrecha coordinación es el relacionado con las políticas de gobierno electrónico. En algunos países como Costa Rica éstas no sólo se han integrado dentro de los objetivos de su Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, sino que  con el fin de hacer mucho más eficiente dicha articulación, se ha creado dentro de la estructura orgánica del Viceministerio de Telecomunicaciones, un Departamento de Gobierno Electrónico cuyo objetivo principal es formular instrumentos de planificación, manteniendo un banco de información actualizado, así como monitoreando los avances registrados, para guiar de forma ordenada y articulada el desarrollo de políticas en ese campo.[4]

Un principio importante que se suele mencionar para el diseño de los PBA es el de neutralidad tecnológica, según el cual los objetivos y estrategias que tracen los países deben evitar orientar o sesgar las políticas hacia el uso de determinadas tecnologías.

Sin embargo, esto puede resultar difícil en contextos en los que los Estados busquen dar impulso a la innovación y a la rápida asimilación de tecnologías consolidadas a nivel internacional.

Por ejemplo, en la región muchos PBA se han planteado objetivos vinculados a la introducción de tecnologías 4G en el segmento móvil, haciendo referencia explícita a la utilización de ciertas bandas de espectro como las bandas AWS o de 700 MHz para fines como la mejora de la conectividad rural, la seguridad nacional o para la introducción de determinadas tecnologías como LTE.

El objetivo último que se ha perseguido en los PBA aprobados por los países en este campo, es garantizar el uso eficiente del espectro y que ello se traduzca en servicios a disposición de los usuarios. Ejemplo de ello es el caso del Plan Uruguay Digital, donde se traza como objetivo “optimizar el uso del espectro radioeléctrico nacional y disponer de nuevas bandas con el fin de facilitar el desarrollo de los servicios de telecomunicaciones”.

En cuanto al rol del regulador, en aquellos países en los cuales existe una agencia autónoma, los PBA deben respetar dicha independencia y, a la vez, coordinar esfuerzos tendientes a la consecución de los objetivos de los PBA. Sin duda, la participación de los reguladores resulta fundamental, por lo cual se debe involucrar a dichas agencias desde la gestación misma del PBA hasta su implementación.

Un caso interesante es el de Estados Unidos, cuyo Plan Nacional de Banda Ancha fue aprobado por el Congreso en 2009 y fue encargado a la Federal Communications Commission (FCC) para su implementación. Desde entonces, la FCC ha venido conduciendo los procesos de formulación de metas y planes, a la vez que coordina la elaboración de reportes de avance que son presentados periódicamente al Congreso.

Existen muchos otros objetivos en distintos ámbitos de las políticas públicas que merecen atención y que han venido siendo abordados en los PBA. Temas como el uso de las TIC para impulsar el uso eficiente de la energía, para fortalecer la seguridad ciudadana, para mejorar el nivel de vida de las minorías y personas con discapacidad, forman parte de un amplio abanico de objetivos que por razones de espacio no es posible desarrollar en este artículo.

¿Y los resultados?

El solo proceso de formulación de un PBA puede generar resultados positivos al permitir contar con diagnósticos y líneas de base adecuadas, así como convocar y movilizar un conjunto de actores importantes cuyas decisiones pueden influir en el desempeño del sector TIC. Sin embargo, todo este esfuerzo debe juzgarse en función de sus resultados.

La comparación no es fácil. Los países de la región muestran altos niveles de heterogeneidad en sus indicadores de banda ancha. Buena parte de dicha variabilidad se explica por factores propios de cada país, como la complejidad de su geografía, las características de su demografía y su economía. Los retos son diferentes en magnitud y naturaleza, por lo que las generalizaciones pueden resultar peligrosas. En ese sentido, los resultados de los PBA deben medirse exclusivamente en función al grado de cumplimiento de las metas trazadas por cada país.

En aquellos países en los que ya se han hecho evaluaciones de PBA como Colombia y Chile, los niveles de cumplimiento han sido bastante alentadores. En el caso del resto de los países, que aún no culminan su horizonte de planeamiento, el grado de cumplimiento de los PBA aún está por verse.

 

[1] ITU (2013) Planning for Progress. Why National Broadband Plans Matter?

http://www.broadbandcommission.org/documents/reportNBP2013.pdf

[2] En el caso del Perí, en noviembre de 2017 se publicaron para comentarios un nuevo proyecto de Politica Nacional de Banda Ancha y Tecnologías de la Información (TIC).

[3] Horton (2012), “Setting National Broadband Policies, Strategies and Plans”, en ITU “Trends in

Telecommunication Reform 2012”, ITU, Geneva.

[4] Viceministerio de Comunicaciones (2013), “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones 2015-2021: Costa Rica, una Sociedad Conectada”, octubre, www.micit.go.cr.

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Operadores europeos de acceso abierto y mayoristas forman nueva alianza para acelerar despliegue de redes de fibra

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Los presidentes y directores generales de los principales operadores de acceso completo y mayorista de fibra completa europeos, CityFibre (Reino Unido), Deutsche Glasfaser (Alemania), Open Fiber (Italia), Gagnaveita Reykjavikur (Islandia) y SIRO (Irlanda), se reunieron en Roma en presencia de Johannes Gungl, presidente del BEREC (Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas) y de Erzsebet Fitori, director General de FTTH Council Europe, para debatir sobre el futuro del mercado de las telecomunicaciones y explorar oportunidades para acelerar el despliegue y la adopción de infraestructura de fibra en toda Europa.

Los operadores al por mayor sólo son especialistas en redes de fibra que, en ausencia de un brazo minorista, invierten únicamente en nuevas redes de fibra de acceso abierto de alta velocidad en beneficio de todos los proveedores de servicios.

Este es un modelo comercial probado que ahora está experimentando un crecimiento significativo en Europa, especialmente para el despliegue de Fiber To The Home (FTTH) y Fiber To The Building (FTTB). Millones de hogares y negocios se beneficiarán de la implementación de redes de fibra total transformadoras, lo que generará importantes beneficios económicos para el sector digital europeo.

Relevante: Operadores europeos mayoristas de fibra completa forman alianza

El nuevo Código Europeo de Comunicaciones Electrónicas (EECC) alienta explícitamente a los operadores mayoristas únicamente brindándoles un régimen regulador específico y ligero, ya que, naturalmente, proporcionan acceso a múltiples proveedores de servicios de telecomunicaciones sin discriminación ni abusos. Por esta razón, el modelo de sólo al por mayor es el vehículo ideal para el despliegue de redes de muy alta capacidad, según lo previsto por el Código, así como un facilitador de servicios innovadores como Internet de las cosas (IOT) y 5G.

Dado el alto costo de construir nuevas redes FTTH / FTTB, el modelo de venta al por mayor es el mejor enfoque para lograr una implementación de infraestructura de fibra completa a gran escala, ya que agrega demanda de muchos proveedores de servicios que se benefician de la conectividad a prueba de muy alta capacidad para el futuro. Dependiendo de las condiciones del mercado, los operadores independientes de acceso abierto pueden facilitar el mismo objetivo.

Las compañías que se reúnen en Roma han acordado crear una alianza para compartir las mejores prácticas y promover los beneficios y las ventajas de la fibra completa sólo para mayoristas, que ofrecen una infraestructura de fibra completa de manera mucho más eficiente que los operadores incumbentes integrados verticalmente.

La alianza funcionará para garantizar que los gobiernos, los organismos reguladores y los inversores financieros entiendan debidamente estos beneficios, y para promover el conocimiento de estas redes de fibra independientes entre los proveedores de servicios y los operadores móviles.

La alianza también cree que tiene un papel en educar e informar al consumidor europeo sobre cuáles son las redes genuinas de muy alta capacidad y desafía el uso indebido de la palabra “Fiber” en la comercialización de servicios de banda ancha que se entregan en redes heredadas basadas en cobre.

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ANÁLISIS

La calidad institucional: un aspecto capital para cerrar la brecha digital

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La calidad de las instituciones públicas, la seguridad jurídica y la confianza son aspectos esenciales para que las empresas puedan invertir con una mirada de largo plazo. Ello es relevante en todos los sectores de la economía, pero en las telecomunicaciones es aún más crucial, ya que, a diferencia de otros sectores, los montos de inversión son considerablemente cuantiosos, los despliegues de redes suelen ser irreversibles, y el horizonte temporal para el retorno de las inversiones es especialmente largo.

Es por ello que a la hora de invertir las empresas de telecomunicaciones son especialmente sensibles a las condiciones del entorno. No solamente a las características e intensidad regulatoria, sino también a aspectos tan elementales como el respeto de los derechos adquiridos, la independencia judicial, la ausencia de arbitrariedad en decisiones gubernamentales, la transparencia y la efectividad del marco legal para resolver disputas o para que los afectados puedan recurrir determinadas políticas o regulaciones si entienden que su legalidad es dudosa.

Existen diversos indicadores que pueden servir para tomar la temperatura del clima de negocios en un país. A modo de ejemplo, el World Economic Forum (WEF) cuenta con un amplio relevamiento de datos que utiliza para la construcción de su Índice de Competitividad Global, que se basa en buena medida en entrevistas a ejecutivos de empresas.

Los indicadores del WEF que destaco son los referidos a Derechos de propiedad, Independencia judicial, Confianza en los políticos, Favoritismos en decisiones de los gobiernos, Eficiencia del marco legal para resolución de disputas, Transparencia en la elaboración de políticas públicas, Fortaleza en la protección de inversores y Eficiencia para recurrir políticas y regulaciones en caso de que los afectados entiendan que su legalidad es dudosa.

En todos los casos, los puntajes van de 1 a 7 (de peor situación a mejor para el clima de inversión), con excepción de la protección de inversores en cuyo caso la escala es de 1 a 10.

El análisis de los indicadores del WEF sugiere que lamentablemente, América Latina no se encuentra bien ubicada a nivel global en cuanto a los mencionados indicadores, como se puede apreciar en los siguientes gráficos. En prácticamente todos los casos, los ejecutivos latinoamericanos califican a sus instituciones y políticos con puntajes que la sitúan como la última región renqueada, con excepción del indicador de protección al inversor, en la que supera -levemente- a África Subsahariana y al Medio Oriente y Norte de África.

 

Figura 1. Ranking regional de variables vinculadas a la calidad institucional

Fuente: elaboración propia con base en datos de WEF de 2017.

 

Esta situación es muy preocupante y afecta a toda la economía regional. Como decía, el sector de las telecomunicaciones es muy sensible a este tipo de factores, como vemos en el siguiente gráfico que relaciona, para una amplia muestra de países del mundo, los niveles de inversión en telecomunicaciones (CAPEX) per cápita, con cada uno de los mencionados indicadores que hacen la calidad institucional, junto con la regresión lineal que vincula a cada par de variables.

 

Figura 2. Relación CAPEX per cápita en telecom e indicadores de calidad institucional

Fuente: elaboración propia con base en datos de WEF y UIT de 2015.

 

Los resultados son contundentes, en la medida que la relación es siempre positiva. En otras palabras, el sector de las telecomunicaciones invierte más por habitante en aquellos países donde hay mayor respeto a la propiedad, o mayor independencia judicial, mayor confianza en los políticos, menores niveles de favoritismo en decisiones de gobiernos, marcos legales más eficientes para resolver disputas o recurrir normas de dudosa legalidad, mayor nivel de transparencia, o mayor protección a los inversores.

El análisis conjunto de los gráficos reportados evidencia a las claras que las inversiones para el cierre de la brecha digital necesitan de un entorno favorable. Y que América Latina tiene todavía mucho camino por recorrer.

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Back to the future: OCDE digital

Jorge Fernando Negrete P.

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Colombia representa una de las más provocadoras formas de dialogar cuando de política digital se trata. Habla con pasión y argumentos. Los encuentros provocados por el sector telecom en Bogotá, Cartagena o Medellín, han sido un espacio privilegiado para mirar dentro del complejo universo digital y debatir el deber ser de la nueva regulación y de la política pública; entre lo audaz y lo responsable; entre lo oportuno y lo visionario, entre posible y deseable. He sostenido que hay en Colombia un inevitable liderazgo en el pensamiento digital que se ha vuelto epidémico en toda américa latina. Frecuentemente su apasionado discurso nos ha hecho sonrojar por obsequiar rumbo a nuestras dudas. Cuando faltaba imaginación, nos compartía su realismo mágico; cuando había que ser audaces, apoyaba nuestras decisiones. Sin embargo, hay un dialogo que está pendiente al interior de su propia realidad: el dialogo con uno mismo. En la intimidad de la palabra conversada con nuestro yo, uno se habla con franqueza y puede quedar aislado, ahogado en el pensamiento propio, sin poder actuar. Colombia debe dialogar intensamente consigo misma, sobre su deuda digital, sobre el nuevo rumbo que debe seguir.

Sin ambages. Colombia debe acompañar su discurso visionario de política pública, con uno de reconfiguración regulatoria para reactivar la inversión. Colombia cuenta con un escenario único en América Latina. Es el país en la región con más empresas públicas asociadas con privadas o que actúan de forma independiente. Esto es delicado, ya que las empresas digitales son globales y se están consolidando para generar más economías de escala. Las empresas públicas, por el contrario, no son globales, carecen de economías de escala, tienen gastos fijos desproporcionados y su capacidad de innovación es mínima derivado de su regulación corporativa. Por otra parte, la reversión de activos, único caso en América Latina, secuestró la inversión de los dos principales operadores telecom: Movistar y Claro, cuando menos por dos o tres años. Esto precipitó la caída de la inversión en el sector a niveles de escándalo. El documento de la OCDE-Telecom, ya advertía de este problema hace 5 años “la incertidumbre sobre esta compensación económica (reversión) podría desincentivar las inversiones de los operadores, por lo que debe evitarse”. Así de claro.

Una espiral peligrosa. Distintas administraciones públicas, la nacional y municipal de Bogotá y Medellín, empiezan a ver cumplida la promesa de conflicto. Casi todas las empresas telecom del mundo se están transformando y han perdido valor. Las empresas públicas empiezan a comprender esto. La consultora internacional Oliver Wyman, señala que la venta de Une podría ser la única solución para la crisis que vive la municipalidad de Medellin. La fusión de Une-Tigo, no está generando los resultados esperados y existe la posibilidad de que el municipio capitalice en un futuro esta sociedad. El riesgo que la consultora identifica es grande por una posible pérdida de valor de la compañía, el problema es que esta reflexión, es exactamente la misma para ETB y el 32.4% de acciones que tiene el gobierno nacional en Telefónica. En el caso de Telefónica, ni siquiera su empresa matriz quiere hacer la compra y ETB ha perdido valor a una velocidad extraordinaria. Hay una enorme cantidad de empresas de cable y Televisión por asignatura, incluso en la modalidad de comunitario, que pasarán por esta misma realidad si no se consolidan.

El aviso y la solución. Todo esto fue diagnosticado y la medicina propuesta hace 5 años. El 11 de diciembre de 2013, Colombia recibió el Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones. En este documento, la OCDE señaló y propuso recomendaciones. Aquí algunas:

  1. La CRC “sólo puede desempeñar un rol decisivo si se convierte en un organismo con plena independencia del gobierno” “Los comisionados de la CRC son nombrados por gobierno de la nación”
  2. El MINTIC “no establece una separación efectiva entre la regulación y la formulación de política de telecomunicaciones”
  3. La CRC y la ANTV deben fusionarse y crear un regulador convergente.
  4. La Agencia Nacional del Espectro, debe fusionarse con la CRC.
  5. Las autoridades colombianas no deben obstaculizar las tendencias de consolidación en las telecomunicaciones.
  6. Señaló el conflicto entre regular, hacer política pública e invertir en empresas telecom al mismo tiempo.
  7. Señaló lo impropio de asociarse a empresas públicas telecom.
  8. Señaló que es injustificable la regulación de tarifas asimétricas en empresas que no son nuevas en el mercado, porque favorece sus ineficiencias.

Colombia no está sola en el proceso de imaginar una nueva ruta para desplegar infraestructura. Europa está repensando su histórico modelo de compartición a partir del éxito de España, que a 5 años de su nueva ley de telecomunicaciones, ha concentrado el equivalente, a toda la inversión de Reino Unido, Francia, Alemania e Italia juntas, solo en España. La reconstrucción del sistema institucional y competitivo telecom de Colombia, es una oportunidad apasionante que recibe, Silvia Constain, la nueva titular, de uno de las más respetadas instituciones digitales de América Latina: el MINTIC.

Colombia juega en el pensamiento digital como ganador, con visión robusta de largo aliento. Si acompaña su visión con las decisiones estratégicas correctas, su dialogo íntimo consolidará el generoso liderazgo que nos ha obsequiado desde hace más de 10 años.

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