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ANÁLISIS

Planes de banda ancha: ¿moda o instrumento de desarrollo?

Gonzalo Ruiz Díaz

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En 2013 la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)[1] publicó un reporte en el cual indicaba que 134 países miembros de dicha organización habían formulado algún instrumento de política (plan, estrategia, política pública) orientado a la promoción de la banda ancha. La cifra, que en la actualidad podría ser mayor, refleja la importancia que ha adquirido para los países el uso de la banda ancha y de las tecnologías de la información en el diseño de políticas públicas orientadas a diversidad de objetivos tales como la promoción de mejores servicios públicos al ciudadano, la mejora de la competitividad e innovación en sus economías, entre otros.

A pesar de esta proliferación de planes y agendas, cabe preguntarse si ello se ha traducido efectivamente en una mejora de las políticas públicas orientadas al desarrollo de la banda ancha. Según la UIT, los países que cuentan con un Plan de Banda Ancha (PBA) registran 2.5 y 7.4 por ciento adicional de penetración en banda ancha fija y móvil, respectivamente, lo cual indica que existe una relación positiva entre despliegue de infraestructura y contar con un PBA, aunque no permita demostrar necesariamente una relación de causalidad.

Salvo excepciones muy puntuales, en América Latina casi todos los países cuentan con un PBA. Muchos de ellos se circunscriben al ámbito de la banda ancha como es el caso de Argentina, Bolivia, Panamá o Perú [2]; mientras en otros casos las metas relacionadas a la banda ancha se incorporan dentro de un ámbito más amplio de objetivos y estrategias relacionadas con el objetivo de la digitalización (agendas o estrategias digitales), como es el caso de Brasil, Chile, Colombia, México, República Dominicana y Uruguay.

A continuación, destacamos algunas buenas prácticas recogidas por los PBA aprobados en países de la región y se señalan aspectos claves de los cuales dependerá que éstos puedan convertirse en una efectiva herramienta de desarrollo.

Aspectos clave y buenas prácticas

Según Horton (2012)[3], existen un conjunto de buenas prácticas asociadas tanto al proceso de formulación de los PBA, así como de su contenido. En cuanto a los primeros, es importante que el diseño y formulación de objetivos sea hecho mediante mecanismos participativos que involucren a los principales stakeholders, tanto del sector privado como público.

Para ello, el órgano responsable de la coordinación y de la formulación del PBA debe tener la visibilidad y liderazgo suficientes que no sólo le permita convocar a todas las partes interesadas, sino que también cuente con el apoyo decidido de las máximas autoridades. En América Latina los PBA, en la mayoría de países, han sido liderados por el Ministerio o Subsecretaría del sector respectivo. Este ente, además de contar con el respaldo político necesario en la fase de diseño, también debe estar en capacidad posteriormente de coordinar con las distintas instancias del Estado el reporte y cumplimiento de las metas comprometidas en el PBA.

Elaboración: el autor

 

Con respecto al contenido de los PBA, las metas deben ser realistas y cuantificables sobre la base de resultados medibles, en lo posible, por instituciones autónomas o independientes. Es recomendable que los planes se formulen por períodos no mayores de 5 años. Ello resulta crucial toda vez que el sector telecomunicaciones es altamente variable y sensible al ciclo de las tecnologías. En el caso de los países de la región, los plazos de los planes oscilan entre 3 a 5 años, y en muchos casos ya han pasado por uno o más ciclos de revisión.

En Colombia, por ejemplo, el Plan Vive Digital fue formulado por primera vez en octubre de 2010, para un horizonte de 2010-2014. El Plan fue evaluado en 2014 y a partir de dicha evaluación se han trazado nuevas metas para el período 2014-2018.

En el caso de Chile, el primer plan que data de los años noventa se denominó Chile hacia la sociedad de la Información 1999, luego del cual se formuló sucesivamente la Agenda Digital 2004-2006, la Estrategia Digital 2007-2012 hasta el plan vigente Agenda Digital 2020.

Un atributo deseable de un PBA es que éste sea comprehensivo y permita atacar aquellos cuellos de botella que afectan tanto la oferta como la demanda de los servicios vinculados a la banda ancha o el ecosistema digital, dependiendo de la amplitud de los planes. En el caso de los planes que ponen énfasis en la digitalización (agendas o estrategias digitales), se suelen abordar los cuatro ejes del ecosistema digital: infraestructura, servicios, aplicaciones y usuarios. Los aspectos de oferta se suelen concentrar en el primer y segundo ejes; mientras que los de demanda en los dos últimos.

Por el lado de la oferta, el PBA de Bolivia ha incluido explícitamente el desarrollo de un proyecto de red troncal de transporte mientras en el caso de Argentina se ha planteado extender fibra óptica desde las redes troncales hacia el hogar (FTTH).

Por otro lado, un número importante de países contempla metas asociadas a la implementación de mecanismos de compartición de infraestructura, reconociendo que ésta constituye una medida importante para el desarrollo de la oferta de servicios portadores. Por ejemplo, el Plan Nacional de Banda Ancha del Perú en 2010 proponía el uso de mecanismos de compartición de infraestructura no solo del sector telecomunicaciones sino con otros servicios públicos como energía y transporte. La idea fue recogida en 2012 en la Ley de Banda Ancha aprobada por el Congreso peruano.

Por el lado de la demanda, los planes suelen incluir actividades y metas asociadas a objetivos de alfabetización digital y creación de capacidades vinculadas al uso de las TIC. En estos últimos casos, la participación e involucramiento de los ministerios vinculados a la educación y cultura, así como a la ciencia y tecnología, resulta fundamental.

Por ejemplo, en el caso de la Estrategia Digital Nacional en México, los objetivos en materia de educación se articulan con los objetivos formulados en un Programa para un Gobierno Cercano y Moderno, el cual contiene estrategias y acciones vinculadas con el uso de TIC para mejorar la calidad educativa y que involucra como entidad responsable a la Secretaría de Educación Pública.

Por otro lado, para facilitar la accesibilidad de los usuarios a las tecnologías de la información en algunos países como Ecuador, Brasil y Panamá, se han establecido reducciones o exoneraciones tributarias y arancelarias a la importación de equipos (celulares, tabletas y computadoras).

Igualmente, los PBA deben estar adecuadamente articulados y ser coherentes con otros instrumentos de gestión y objetivos de política pública. Un aspecto clave en el cual se requiere estrecha coordinación es el relacionado con las políticas de gobierno electrónico. En algunos países como Costa Rica éstas no sólo se han integrado dentro de los objetivos de su Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, sino que  con el fin de hacer mucho más eficiente dicha articulación, se ha creado dentro de la estructura orgánica del Viceministerio de Telecomunicaciones, un Departamento de Gobierno Electrónico cuyo objetivo principal es formular instrumentos de planificación, manteniendo un banco de información actualizado, así como monitoreando los avances registrados, para guiar de forma ordenada y articulada el desarrollo de políticas en ese campo.[4]

Un principio importante que se suele mencionar para el diseño de los PBA es el de neutralidad tecnológica, según el cual los objetivos y estrategias que tracen los países deben evitar orientar o sesgar las políticas hacia el uso de determinadas tecnologías.

Sin embargo, esto puede resultar difícil en contextos en los que los Estados busquen dar impulso a la innovación y a la rápida asimilación de tecnologías consolidadas a nivel internacional.

Por ejemplo, en la región muchos PBA se han planteado objetivos vinculados a la introducción de tecnologías 4G en el segmento móvil, haciendo referencia explícita a la utilización de ciertas bandas de espectro como las bandas AWS o de 700 MHz para fines como la mejora de la conectividad rural, la seguridad nacional o para la introducción de determinadas tecnologías como LTE.

El objetivo último que se ha perseguido en los PBA aprobados por los países en este campo, es garantizar el uso eficiente del espectro y que ello se traduzca en servicios a disposición de los usuarios. Ejemplo de ello es el caso del Plan Uruguay Digital, donde se traza como objetivo “optimizar el uso del espectro radioeléctrico nacional y disponer de nuevas bandas con el fin de facilitar el desarrollo de los servicios de telecomunicaciones”.

En cuanto al rol del regulador, en aquellos países en los cuales existe una agencia autónoma, los PBA deben respetar dicha independencia y, a la vez, coordinar esfuerzos tendientes a la consecución de los objetivos de los PBA. Sin duda, la participación de los reguladores resulta fundamental, por lo cual se debe involucrar a dichas agencias desde la gestación misma del PBA hasta su implementación.

Un caso interesante es el de Estados Unidos, cuyo Plan Nacional de Banda Ancha fue aprobado por el Congreso en 2009 y fue encargado a la Federal Communications Commission (FCC) para su implementación. Desde entonces, la FCC ha venido conduciendo los procesos de formulación de metas y planes, a la vez que coordina la elaboración de reportes de avance que son presentados periódicamente al Congreso.

Existen muchos otros objetivos en distintos ámbitos de las políticas públicas que merecen atención y que han venido siendo abordados en los PBA. Temas como el uso de las TIC para impulsar el uso eficiente de la energía, para fortalecer la seguridad ciudadana, para mejorar el nivel de vida de las minorías y personas con discapacidad, forman parte de un amplio abanico de objetivos que por razones de espacio no es posible desarrollar en este artículo.

¿Y los resultados?

El solo proceso de formulación de un PBA puede generar resultados positivos al permitir contar con diagnósticos y líneas de base adecuadas, así como convocar y movilizar un conjunto de actores importantes cuyas decisiones pueden influir en el desempeño del sector TIC. Sin embargo, todo este esfuerzo debe juzgarse en función de sus resultados.

La comparación no es fácil. Los países de la región muestran altos niveles de heterogeneidad en sus indicadores de banda ancha. Buena parte de dicha variabilidad se explica por factores propios de cada país, como la complejidad de su geografía, las características de su demografía y su economía. Los retos son diferentes en magnitud y naturaleza, por lo que las generalizaciones pueden resultar peligrosas. En ese sentido, los resultados de los PBA deben medirse exclusivamente en función al grado de cumplimiento de las metas trazadas por cada país.

En aquellos países en los que ya se han hecho evaluaciones de PBA como Colombia y Chile, los niveles de cumplimiento han sido bastante alentadores. En el caso del resto de los países, que aún no culminan su horizonte de planeamiento, el grado de cumplimiento de los PBA aún está por verse.

 

[1] ITU (2013) Planning for Progress. Why National Broadband Plans Matter?

http://www.broadbandcommission.org/documents/reportNBP2013.pdf

[2] En el caso del Perí, en noviembre de 2017 se publicaron para comentarios un nuevo proyecto de Politica Nacional de Banda Ancha y Tecnologías de la Información (TIC).

[3] Horton (2012), “Setting National Broadband Policies, Strategies and Plans”, en ITU “Trends in

Telecommunication Reform 2012”, ITU, Geneva.

[4] Viceministerio de Comunicaciones (2013), “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones 2015-2021: Costa Rica, una Sociedad Conectada”, octubre, www.micit.go.cr.

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ANÁLISIS

Gobierno estadounidense presenta apelación contra fusión AT&T-Time Warner

Efrén Páez

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El Departamento de Justicia (DoJ) de Estados Unidos presentó una apelación contra la aprobación del tribunal federal para la adquisición de Time Warner por parte de AT&T. La compra de Time Warner por 85 mil millones de dólares había sido aprobada el pasado 15 de junio sin condiciones.

En un breve Aviso de Apelación presentado el 12 de julio, el DoJ notificó al Tribunal de Distrito que tiene la intención de presentar el caso al Tribunal de Apelaciones contra el fallo que permitiría a AT&T planear la adquisición de Time Warner.

El gobierno de Estados Unidos tenía hasta el 12 de agosto para ponderar una apelación. El gobierno aún no presenta los motivos sobre los que se presentaría la apelación.

En el primer juicio, el gobierno estadounidense había argumentado que la fusión provocaría el alza de precios y un comportamiento anticompetitivo de la compañía al restringir el acceso a contenido, argumentos que fueron desechados por el juez al considerarlos especulación.

En un comunicado, David McAtee, abogado general de AT&T, se dijo “sorprendido” por la apelación, al considerar que el fallo original del tribunal “difícilmente podría haber sido más exhaustivo, basado en hechos y bien razonado”.

La compañía había comenzado ya las tareas de integración del negocio con Time Warner, aunque es posible que necesite mantener la compañía separada.

CNN, una compañía de Warner Media, informó que el CEO de AT&T, Randall Stephenson, dijo que la compañía no estaba “preocupada” por la apelación.

Fox Business informó anteriormente que el Departamento de Justicia estaba planeando una apelación, pero se encontró con la resistencia del Procurador General, quien debe firmar en tales casos. Las fuentes de la emisora ​​dijeron que el DoJ busca mostrar una postura más fuerte contra las fusiones verticales, donde los distribuidores de TV de paga se fusionan con las compañías de medios, una situación que el DoJ cree que lleva a precios más altos.

En su momento, el DoJ había afirmado ante el juez que “AT&T/DirecTV obstaculizarían a sus rivales al obligarlos a pagar cientos de millones de dólares más por año para las redes de Time Warner, y utilizaría su mayor poder para desacelerar la transición de la industria a nuevos y emocionantes modelos de distribución de video que ofrecen una mayor variedad para los consumidores”. Agregó que “la fusión propuesta daría como resultado menos ofertas innovadoras y facturas más altas para las familias estadounidenses”.

A principios de julio, después de la aprobación a la transacción, trascendió en medios estadounidenses que AT&T había anunciado un alza en los precios de su servicio de streaming DirecTV Now por hasta 5 dólares para nuevos suscriptores o acorde a la factura actual de los existentes.

Durante el primer juicio, AT&T había afirmado que la fusión “le permitiría la reducción de precios”, a la vez “que no tendría incentivos para restringir la distribución de su contenido” en otras redes.

La fusión había sido cuestionada anteriormente por el presidente Donald Trump, que había señalado que la fusión representaba “demasiada concentración de poder en manos de muy pocos”, en medio de las constantes acusaciones en contra de CNN al supuestamente distribuir “fake news”.

AT&T había buscado obtener pruebas relevantes sobre la posible influencia de la Casa Blanca en la decisión del DoJ por detener la fusión.

Esta apelación podría traer nuevas consecuencias en los procesos de evaluación de fusiones y adquisiciones en el sector de medios y telecomunicaciones, donde T-Mobile y Sprint buscan la fusión de sus operaciones, mientras que Disney y Comcast se enfrentaron en una guerra de apuestas para adquirir los activos de Fox. Sprint y T-Mobile también fueron duramente cuestionados durante una presentación ante el Congreso estadounidense sobre el riesgo del alza de precios ante la potencial fusión de sus operaciones.

Si el Departamento de Justicia ganara la apelación, el Procurador General de los Estados Unidos podría llevar el caso a la Suprema Corte, alineados hoy en su mayoría del lado conservador y al gobierno de Trump.

Sin embargo, el sitio The Hollywood Report descubrió en un documento de divulgación que John Roberts Jr, uno de los jueces en jefe de la Suprema Corte, todavía posee acciones de Time Warner.

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Alineando incentivos para el uso eficiente del espectro: el nuevo régimen de canon por los servicios móviles en el Perú

Gonzalo Ruiz Díaz

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El cobro por la explotación del espectro radioeléctrico ha constituido tradicionalmente una de las principales fuentes de recaudación del sector de telecomunicaciones en el Perú. Cerca de 70 por ciento de dicho cobro proviene del sector móvil, razón por la cual resulta de gran relevancia el método utilizado por el Estado para su determinación, su impacto en el uso de este recurso así como su aporte al desarrollo del sector.

A inicios de 2018, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) dictó medidas orientadas a corregir algunas distorsiones importantes que existían en la metodología de cobro, dotándola de una mayor consistencia, promoviendo una mayor eficiencia en el uso de este recurso e  introduciendo incentivos para la expansión de la cobertura geográfica de los servicios.

A continuación se describen los cambios introducidos, los cuales consideramos que reúnen algunas características que merecen considerar a esta experiencia como una buena práctica de gestión pública.

El debate en torno al régimen de canon antes de 2018

En el Perú, desde 1991,[1] existe un régimen que faculta al Estado al cobro de un derecho denominado “canon” por el uso del espectro radioeléctrico a los titulares de estaciones radioeléctricas, emisoras y receptoras de señales. Según la legislación, los recursos recaudados por este concepto deben ser destinados exclusivamente al desarrollo de las telecomunicaciones, al control y monitoreo del espectro radioeléctrico y cumplimiento de obligaciones con organismos internacionales.

Desde 2004,[2] el pago que debían hacer los operadores móviles por canon se determinaba con base en una cantidad monetaria fija multiplicada por el número acumulado de líneas móviles activas a fines del año anterior. En términos simples, pagaba más la empresa que tenía una mayor cantidad de líneas de servicio móvil activas.

Desde su aprobación, este método de recaudación fue objeto de críticas. La más importante consistía en que el número de líneas activadas no constituye necesariamente un buen indicador del uso y aprovechamiento del espectro radioeléctrico. Por el contrario, dicho método castigaba el esfuerzo de los operadores por ampliar su base de clientes afectando su crecimiento y su estrategia competitiva. Asimismo, la metodología establecida no permitía definir una conexión clara entre la determinación del cobro y el destino de los recursos recaudados por concepto de canon, sin garantizar la sostenibilidad de las actividades de administración y gestión del espectro radioeléctrico, ni tampoco otros destinos del canon, contemplados por la ley.

Durante 2012, Telefónica del Perú denunció ante el Instituto de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual (INDECOPI) que la metodología de determinación del canon constituía una barrera burocrática, cuestionando tanto su razonabilidad como su legalidad. El INDECOPI declaró fundada en primera instancia (la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas) la demanda que cuestionaba la legalidad del régimen de cobro. Tras la apelación del MTC, la segunda y última instancia del INDECOPI (la Sala de Defensa de la Competencia) no sólo confirmó la  decisión, sino que también respaldó las críticas de fondo formuladas sobre la razonabilidad y proporcionalidad de dicho régimen de cobro.

En este contexto, desde principios de 2017, el Viceministerio de Comunicaciones se abocó al estudio de una nueva metodología de determinación del canon para los servicios públicos móviles.

Los cambios introducidos

En enero de 2018,[3] el MTC aprobó un nuevo régimen que incorpora cambios importantes siguiendo la línea de mejores prácticas internacionales.[4]

Un primer cambio es que se establece como base de cálculo para el pago del canon la cantidad de espectro asignado (ancho de banda y extensión territorial sobre la cual se concede el permiso para su explotación), en lugar del número de líneas activadas.

Ello implica que los operadores a los cuales se otorgue una mayor porción de espectro pagarán más que aquellos que tengan menos espectro, independientemente del número de líneas que ostenten. Esto incentiva que los operadores hagan un aprovechamiento más eficiente de este recurso limitado y escaso.

Dado que, por las características del mercado peruano y de la configuración del espectro radioeléctrico otorgado, se previó que este cambio implicaría variaciones drásticas en los pagos de canon de las empresas operadoras, el MTC estableció un mecanismo de gradualidad en el cobro del canon, estableciendo una transición entre ambas metodologías. El mecanismo implicaba un ajuste proporcional en el pago del canon en un horizonte temporal comprendido entre 2018 y 2020.

Un segundo cambio que aporta la nueva metodología es que ésta transparenta la relación entre la determinación del canon y el destino de los recursos recaudados. Así, un parámetro importante que introduce la metodología es el llamado “Presupuesto objetivo”, el cual señala los recursos estimados que requiere el MTC para cumplir con las obligaciones vinculadas al control y monitoreo del espectro radioeléctrico, el desarrollo de proyectos en telecomunicaciones y otras obligaciones establecidas por la legislación.

Ello garantiza la sostenibilidad económica del cumplimiento de dichas funciones por parte del MTC, y específicamente del Viceministerio de Comunicaciones (ver diagrama 1).

 

Diagrama 1. Nuevo esquema del régimen del canon

 

Por último, la metodología plantea un mecanismo de incentivo a la expansión y/o mejora de la infraestructura actualmente disponible, que busca reducir la brecha existente en infraestructura de telecomunicaciones y mejorar la conectividad a la mayor cantidad de localidades en el país.

Según cifras del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), se requieren 36.5 mil Estaciones Base Celular (EBC) para atender la demanda de acceso a Internet y comunicaciones de voz desde las redes móviles a 2021. En consecuencia, la brecha en la implementación de infraestructura que permita asegurar la prestación de los servicios hacia 2021 es de 17.6 mil EBC.

Este mecanismo consiste en la reducción del pago de canon a cambio de la expansión de la infraestructura móvil en localidades sin servicio. Al mismo tiempo, se establece un mecanismo similar para incentivar la modernización de la infraestructura en localidades que sólo cuenten con tecnología 2G, siempre que éstas se actualicen a 4G.

A inicios de cada año, el MTC publicará un listado de localidades que podrán atenderse bajo estos mecanismos voluntarios. Las empresas tienen un plazo perentorio para presentar sus compromisos de inversión y/o de mejora tecnológica, a cambio del incentivo en términos de reducción de canon, en las localidades por ellas seleccionadas.

Este último mecanismo convierte en permanente una práctica que ya había sido empleada por el Ministerio en anteriores oportunidades, pero de manera excepcional y transitoria.

Resultados en el corto y mediano plazo

La Viceministra de Comunicaciones, Virginia Nakagawa, manifestó que su despacho viene trabajando “de manera intensa para lograr que la conectividad crezca en el país. La conexión a telefonía celular y a Internet genera integración y brinda condiciones a los pueblos para que se desarrollen”.[5]

Por lo pronto, para 2018 el mecanismo de incentivos introducido habría permitido compromisos de expansión de cobertura y mejora tecnológica por parte de las empresas para cerca de 260 localidades en el país, permitiendo no sólo reducir la brecha de infraestructura[6] actualmente existente, sino expandir la frontera de servicios 4G a lo largo del país.

Sin embargo, el avance más importante se reflejará en los próximos años, en términos de un uso y aprovechamiento más eficiente del espectro radioeléctrico en el mercado móvil peruano.

[1] Artículo 60 del Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones. D.S N°013-93-TCC.

[2] Decreto Supremo N°027-2004-MTC.

[3] Ver Decreto Supremo 003-2018-MTC.

[4] Ver, por ejemplo, UIT (2016) “Guidelines for the Review of Spectrum Pricing and the Preparation of Spectrum Fee Schedules”, Geneva.

[5] Gestion, 24 de enero de 2018. https://gestion.pe/economia/operadoras-moviles-podran-destinar-parte-del-canon-inversiones-infraestructura-225693

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ANÁLISIS

Últimas decisiones jurídicas y administrativas en telecomunicaciones: la tormenta perfecta

Pedro Huichalaf Roa

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1ra. escena: informe sectorial del desarrollo de las telecomunicaciones en Chile

 Según datos entregados por la Subsecretaría de Telecomunicaciones, a marzo de 2018 (es decir, fruto del trabajo público-privado hasta de la anterior administración de Bachelet, sin injerencia de las actuales autoridades), reconfirman que Chile es uno de los países mejor conectados de América Latina, considerando una penetración a Internet de 107.8 accesos por cada 100 habitantes, pero donde la tecnología inalámbrica es líder indiscutida al concentrar 84.5 por ciento de los acceso a Internet por vía móvil y en donde el desarrollo de 4G en Chile ha sido explosivo, considerando que al finalizar el primer mandato de Piñera, en marzo de 2014, había un poco más de 180 mil conexiones y actualmente tenemos 12 millones de usuarios navegando con esta tecnología.

2da. escena: congelamiento del espectro de 3.5 GHz por parte de la Subtel

En una medida inédita y sin previo aviso, la Subsecretaría de Telecomunicaciones dictó una resolución, ordenando “congelar” el uso de la banda de 3,500 MHz con el argumento de estudio para un posible futuro desarrollo de la tecnología 5G, informando a diversas empresas de telecomunicaciones que tenían concesiones en esa banda, tanto a nivel nacional como regional, que no podrán explotar comercialmente ni desarrollar redes en estas frecuencias por orden administrativa de la autoridad, argumentando que tras proceso de fiscalización, se observó nulo o ineficiente uso de ese espectro.

3ra. escena: sentencia de Corte Suprema por concurso de 700 MHz

En un fallo considerado por algunos como histórico, la Corte Suprema resolvió una demanda presentada por una asociación de consumidores (Conadecus) en contra de las empresas de telecomunicaciones en la licitación de la banda de 700 MHz llevada a fines de 2013, y ordenó que estas empresas devolvieran la misma cantidad de espectro adjudicado por estar vigente un límite de 60 MHz de espectro total que deberían tener, conforme a otro fallo de 2008.

Con estas tres escenas tenemos el nombre de la película… La tormenta perfecta.

La consideramos una tormenta perfecta, toda vez que se ha generado en las últimas semanas una verdadera crisis en las proyecciones del desarrollo de las telecomunicaciones en el futuro, si no existe una decidida intervención en las políticas públicas, que sume voluntad de todos los actores, con los nuevos antecedentes existentes y una verdadera incerteza respecto a despliegue de redes, cantidad de espectro como límite por empresa y formas de que las telecomunicaciones lleguen a sectores más vulnerables, extremas, rurales y sin conectividad digital.

Las razones son porque en Chile las políticas en telecomunicaciones son de mediano a largo plazo y en donde 100 por ciento de los servicios de telecomunicaciones comerciales en Chile son ofrecidos por privados, por lo que el trabajo público-privado es esencial y cobra mayor sentido para el desarrollo tecnológico del país. No existe una empresa estatal de telecomunicaciones que permita suplir el despliegue de redes, ni las inversiones necesarias para el fomento de tecnología.

Sin embargo, una de las bases de esta sana relación, que benefician directamente a los usuarios de telecomunicaciones, es la debida certeza jurídica, una institucionalidad regulatoria que tome decisiones con mirada planificada y previamente definida, y un ecosistema que fomente la sana competencia, mejora en calidad de servicios de telecomunicaciones e incorporación de tecnología de punta. Y ese ha sido el trabajo realizado hasta ahora pero que, a la luz de las últimas decisiones, tanto administrativas como judiciales, no es suficiente, y el problema son los efectos que estas decisiones puedan generar, en especial para la conectividad de todos los usuarios de telecomunicaciones, especialmente los carentes de conectividad digital.

Así, para nadie es un misterio que el espectro radioeléctrico es la base para las empresas de telecomunicaciones y que el desarrollo de las tecnologías han generado la necesidad de contar con más espacio disponible, en distintas bandas de frecuencia (por tener cada una de ellas características técnicas y tecnológicas propias) e incluso las últimas innovaciones, que requieren más velocidad de acceso, menor latencia, mayor penetración en espacios cerrados, requieren combinaciones de bandas de frecuencias, tendencia que se proyecta con la futura tecnología de 5G.

Es importante recordar que, una vez iniciado el actual gobierno de Piñera, tanto la ministra de Transportes y Telecomunicaciones, como la subsecretaria de Telecomunicaciones, fijaron como pilares de este gobierno duplicar las inversiones en telecomunicaciones en comparación a los últimos cuatro años, y que fomentarían la competencia, buscando preparar el camino para el desarrollo de 5G en Chile. Un discurso lógico y sin mayores novedades por las proyecciones de un trabajo previo.

Es por eso que sorprende que, sin previo aviso ni síntomas que lo previera, la Subsecretaría de Telecomunicaciones, de la noche a la mañana, sacara un decreto fijando el congelamiento del espectro en la banda de 3.5 GHz y ordenara que las empresas que tenían la concesión otorgada hace decenas de años y que detentaban el derecho a explotarlo comercialmente, no pudieran continuar con el despliegue de las redes. Lo paradójico de la decisión es que hay empresas que estaban invirtiendo en despliegue de tecnología, con clientes que se conectan a Internet en esa banda (especialmente de zonas urbanas de bajos ingresos), y que generaban en su espacio competencia a otros servicios, por lo que la medida afecta sus propios objetivos de gobierno.

Por otro lado, según la Subtel, estas redes habían sido autorizadas para desplegarse en los últimos meses de la anterior administración, pero no dice que en la actual también lo estaba permitiendo hasta su decisión de no autorizar más desarrollo de redes e infraestructura. Esto obviamente afectará directamente las inversiones en telecomunicaciones (lo que atenta a otro de los objetivos inicialmente anunciados), producto de la forma anómala de planificar el desarrollo de 5G que, dicho sea de paso, será en 2019 cuando la Unión Internacional de Telecomunicaciones defina la o las bandas concretas a utilizar. Las empresas están estudiando revertir judicialmente la decisión, lo que retrasará las posibles nuevas asignaciones, despliegue y utilización de un futuro 5G, atacando otro de los objetivos propuestos por el Ejecutivo.

Con este sólo antecedente de decisión regulatoria, el escenario se ve controvertido, pero aún faltaba otro antecedente adicional y fue el fallo de la Corte Suprema por recurso presentado por una asociación de consumidores (Conadecus) en contra de las empresas que se adjudicaron la banda de 700 MHz.

En ella, se solicitaba formalmente que la Corte Suprema debía dejar sin efecto el concurso considerando que las empresas de telecomunicaciones que habían resultado ganadoras excedían el límite de contar con 60 MHz de espectro en total. Esto, basado en un fallo similar de 2008, cuando la Corte Suprema había indicado el máximo con que podían contar y así permitir la entrada de nuevos operadores.

Esta nueva sentencia finalmente indica que aún este límite jurisprudencial (y no legal) se encontraba vigente y ordena que las empresas deben devolver el total del espectro adjudicado por cada una de ellas (es decir, 20 MHz de Claro, 20 MHz de Movistar y 30 MHz de Entel), dándole la libertad a que decidan cuál parte del espectro devolvían, no siendo necesariamente la del concurso de 700 MHz propiamente tal.

Sin embargo, también dio la orden a la Subtel de que, si el organismo creía que el límite necesario para contar por cada empresa debía ser mayor a 60 MHz, debía realizar una consulta al Tribunal de la Libre Competencia para que ella, en un proceso abierto, defina cuál era ese límite. Así, por ejemplo, si el límite era mayor a 60 MHz y menor a lo que en total cuentan las empresas, debía devolver el exceso de este nuevo límite.

Lo llamativo fue justamente la actitud de las nuevas autoridades de la Subtel de celebrar el fallo y mencionar que la Corte respaldaba el uso eficiente del espectro, cuando la misma corte señala que la génesis del problema se dio cuando las autoridades de la Subsecretaría de Telecomunicaciones del primer gobierno de Piñera (cuyo subsecretario de ese entonces era Jorge Atton), desatendió el límite, no consultó a Tribunal de Libre Competencia un nuevo límite superior a 60 MHz y adjudicó contra la primera sentencia de la Corte Suprema. Por otro lado, el fallo no se refiere al uso eficiente de espectro, sino a libre competencia y posibilidad de apertura a nuevos actores.

Lo complejo de esta situación es la decisión del gobierno respecto a qué decisión tomar. Así, si aplica el fallo de inmediato, debería exigirle el exceso de 60 MHz y el problema radicaría en que, en primer lugar, las empresas podría devolver espectro de menor condición técnica y económica, pero mantiene clientes operando, quedando en duda qué sucedería con ellos y si con el aumento sostenido y exponencial de tráfico de datos, 60 MHz es suficiente para la alta demanda.

Adicionalmente, si por otro lado, el gobierno (después de despejar cualquier problema judicial o administrativo) quisiera licitar la banda de 3.5 GHz para usarla en tecnología 5G, las actuales empresas existentes en Chile, y que ya cuentan con al menos 60 MHz en total, no podrían participar en ese concurso, o si lo hicieran, deberían devolver la misma cantidad de espectro que podrían ganar en la licitación de 3.5 GHz, volviendo a arrastrar un problema respecto a usuarios que usen tecnología o espectro que debería ser devuelvo.

Otra arista radica en que, si las empresas devuelven espectro de menores condiciones técnicas y económicas, el gobierno quedaría con bandas libres que probablemente si las volviera a licitar, no existiría mayores interesados, justamente por no ser espectro rentable, al menos para las últimas tecnologías como 4G o 5G.

Otra consecuencia del fallo y posible devolución del espectro es que las empresas que se adjudicaron el concurso de 700 MHz tuvieron que cumplir con “contraprestaciones” adicionales al despliegue y uso de la banda de 700 MHz. Es así como además de pagar dinero por ese espectro, debieron cumplir con dar con conectividad a más de mil 200 localidades de zonas extremas y rurales que nunca habían tenido servicios de conectividad móvil ni digital. La duda es, si se les ordena devolver espectro, ¿podrían desconectar las radioestaciones habilitadas? ¿Podrían exigir la restitución de lo pagado al Estado?

Las últimas noticias han informado que la decisión escapó del ámbito técnico (de hecho, el jefe de división de Política Regulatoria de la Subtel, traído por las nuevas autoridades, fue desvinculado por “mal desempeño” en medio de esta crisis, en menos de 60 días en el cargo) y escaló la decisión al Presidente de la República, quien junto a tres ministros, definió que respecto al fallo de la corte, solicitarían al Tribunal de la Libre Competencia que amplíe el límite de espectro, antes de exigir la devolución.

El problema es que este proceso no es rápido. Se presume que al menos podría durar un par de años en resolver si existe mayor o menor grado de complejidad. Y una vez que se resuelva, se podrá saber el primer antecedente, que es cuánto espectro máximo puede tener una empresa en Chile para operar. Y de ahí ver si realiza un posible concurso para la tecnología 5G en la banda de 3.5 GHz (si se define esa banda), calcular si las empresas querrán postular y si existe espacio para exigir nuevas contraprestaciones para llegar a localidades mucho más rurales y extremas que existen en el país para conectarlas en esa oportunidad.

Finalmente, nada se ha dicho de cómo continuará la problemática respecto al “congelamiento” de los derechos de explotación comercial y despliegue de red en la banda de 3.5 GHz, y tampoco se ha reconocido que la credibilidad en las instituciones chilenas y seguridad jurídica francamente se ha visto deteriorada internacionalmente.

Respecto a la meta de duplicar las inversiones en telecomunicaciones, con base en los últimos cuatro años anteriores, con este escenario y sin definiciones claras, no se visualiza por dónde puede ocurrir. La llegada de nuevos operadores para 5G en una banda cuestionada y posiblemente judicializada, mucho menos. Y la esperanza de usuarios de telecomunicaciones de bajos ingresos, de zonas rurales, extremas y sin conectividad digital, de contar con servicios de calidad, cada día más disminuida.

En síntesis, se está generando la tormenta perfecta en telecomunicaciones… y todo dentro de los 100 días de gobierno del presidente Piñera.

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