Lunes, 20 de noviembre del 2017
Idioma Es Pt En

Del estado de excepción al debido régimen en interconexión

- 06.11.2017, 11:47
disminuir el tamaño de la fuente aumentar tamaño de la fuente

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) emitió sentencia señalando que le corresponde al organismo constitucional autónomo en materia de telecomunicaciones determinar el nivel de las tarifas de terminación que las redes consideradas “no preponderantes” deberán de pagar a la red considerada “preponderante” (en este caso y por lo pronto, Telcel), pero que deberá ser extensiva al resto de los operadores de telecomunicaciones dentro del grupo de interés económico considerado “preponderante”, que son Telmex y Teléfonos del Noroeste (Telnor).

Lo anterior restablece el orden original que motivó la creación del un organismo regulador autónomo especializado en el sector, responsable de la regulación tarifaria, para en su caso estimar y aplicar las tarifas que económicamente sean justificadas, regulando su nivel hasta que sea justificable tal regulación. Es por eso que sólo y exclusivamente la aplicación de un modelo de costos robusto y transparente deberá señalar el monto de la contraprestación.

Mucho se ha opinado sobre las consecuencias de la desaparición de la “gratuidad” obligada por mandato del artículo 131 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) que fijó directamente la tarifa de interconexión, ordenando que el agente preponderante no podría cobrar tarifa alguna por el uso de su red.

No sorprende que el resto de las redes hayan alzado su voz contra la sentencia de la SCJN, dado que significa la pérdida de un subsidio al recibir un servicio intermedio, es decir, la interconexión por terminación de todo el tráfico que se origine en sus redes y que termine en la red del agente considerado “preponderante”. 

Extrañan las opiniones de dichas redes, dado que en la exposición de motivos de la reforma constitucional, anterior al diseño y vigencia de la LFTR, se estableció lo siguiente:

 

“c) Facultades del Instituto Federal de Telecomunicaciones

“[…] el Instituto será la autoridad en materia de competencia económica para los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones y, por ende, quedará facultado para emitir regulación asimétrica respecto de los agentes económicos de dichos sectores, la cual podrá ser particular o de carácter general para todos los operadores con poder sustancial en un mercado. Asimismo, es necesario permitir al Instituto que al emitir regulación asimétrica, tome todas las medidas necesarias, conforme a las mejores prácticas internacionales, para controlar el poder de mercado de los agentes económicos.

“Así, la presente iniciativa propone facultar a nivel constitucional al Instituto para: a) regular de forma asimétrica a los participantes en los mercados de radiodifusión y telecomunicaciones con el objeto de eliminar eficazmente las barreras a la competencia y la libre concurrencia.”

 

Dado lo anterior, siempre fue evidente que el artículo 131, al establecer la gratuidad o “tarifa cero” en el servicio de terminación, ignoró el mandato original de la reforma constitucional y suplantó las funciones del IFT al erigirse el Congreso como regulador de tarifas e imponer un elemento de asimetría que le dio cohesión y fortaleció a un grupo determinado de interés (conocido por sus desplegados en medios impresos), que se erigió precisamente a causa de los excesos en las disposiciones de regulación asimétrica en que incurrió la LFTR.

Antecedentes y contexto internacional

Para ubicar los eventos esperados a partir de la sentencia de inconstitucionalidad de referencia, es necesario exponer cómo se ubicaba la tarifa de terminación en el contexto internacional y en el régimen anterior a la aplicación del mecanismo comúnmente conocido como “tarifa cero”.

En las redes de telecomunicaciones fijas, hasta antes de la entrada en vigor de la LFTR, las tarifas aplicables por Telmex y Telnor eran resultado de lo siguiente: i) negociación entre los operadores en términos de reciprocidad y no discriminación en su aplicación y ii) acuerdo de la industria de compensarse a través del mecanismo de “Bill and Keep”. Ahora es la oportunidad de regresar al régimen de "Bill & Keep", que incluso la ley contempla como de eventual aplicación.

Este mecanismo de compensación se basa en el supuesto de que el tráfico de interconexión local entre dos redes fijas tiende a ser igual hacia ambas redes por razones estadísticas. Por consiguiente, esta modalidad en términos económicos equivale a un intercambio de servicios de interconexión entre ambos. Cuando el tráfico es mayor a 5 por ciento en alguna de las redes, el concesionario que genera ese excedente debe pagar al concesionario que recibe la compensación por el tráfico que rebasa dicho porcentaje la tarifa que se tiene convenida para tal efecto.

El esquema “Bill & Keep”, hasta antes de la entrada en vigor de la actual LFTR, llevaba 13 años de haberse implementado en México. La tarifa de interconexión que se aplicaba al excedente de tráfico, en aquel entonces local y de interconexión de larga distancia, era de 0.00975 dólares por minuto, la cual se ubicaba en niveles competitivos internacionalmente (ver el cuadro comparativo internacional de tarifas de interconexión para el caso fijo a fijo). Cabe resaltar que ninguna de las tarifas que se muestran para los demás países es de cero, salvo el caso de México:

Fuente: OVUM Interconnect, London, UK, septiembre 2014.

México Cofetel 2011: $0.03957. Cofetel 2012: $0.02432. Cofetel 2013: $0.02392. Cofetel 2014: $0.02445. IFT 2014 preponderante: $0.02015.

Trends in Telephone Services, Industry Analysis Division, FCC, septiembre de 2010.

Resoluciones Cofetel, convenios con operadores.

Nota: en Estados Unidos se incluye el Subscriber Line Charges (SLC) que es un cargo recurrente mensual y se prorratea con base en los consumos y líneas reportados por la FCC para determinar un cargo por minuto.

1 dólar = 13.27 pesos mexicanos

 

Prevalece la falacia de que entre redes de tamaño asimétrico, los flujos de tráfico serán asimétricos, cuando no es así. Entre redes de tamaño asimétrico los flujos tienden a ser balanceados y, por lo tanto, deberíamos migrar a “Bill & Keep”. Con tal régimen los operadores no preponderantes habían evolucionado y pueden seguir haciéndolo con base en eficiencia.

Como se puede observar, el caso de México es una anomalía en el contexto internacional. Nótese que el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) había establecido una tarifa de interconexión en uso de sus facultades mayor que cero. Era de esperarse que el IFT retomara sus facultades y actualizara las tarifas de interconexión de operadores fijos y móviles que tendrán que pagar por tal servicio a la red de Telcel, Telmex y Telnor, como operadores de telecomunicaciones que pertenecen al grupo de interés económico denominado “preponderante”.

Asimetría y nuevas tarifas

El IFT, en su comunicado número 13 de 2014, dio a conocer las tarifas de terminación que cobraría el agente económico “preponderante”: “en sesión ordinaria celebrada el 26 de marzo del presente año, el Pleno del IFT determinó las tarifas asimétricas que cobrará el agente económico preponderante en el sector de las telecomunicaciones por los servicios de interconexión a su red […]. Respecto de las tarifas por los servicios de interconexión relativos al servicio de terminación que cobrará Telcel, el IFT resolvió en los siguientes términos:”

 

Y en el caso de Telmex y Telnor:

 

Nótese que las tarifas fueron asimétricas en 2014 dado que para el resto de los operadores la tarifa aplicable era de 0.1348 centavos de dólar frente a 0.0155 centavos de dólar para el preponderante, una diferencia exorbitante que no incentivaba la eficiencia y era una trasferencia sustancial a los “no preponderantes”. Aun así, en 2014 al Legislativo no le fue suficiente tal apalancamiento a favor de los competidores alternativos.

El Legislativo actuó ignorando completamente tanto las facultades del IFT como el mandato de la reforma constitucional. Tal vez fue presa de la captura por parte de un organizado grupo de interés alrededor de los diseñadores del artículo 131 de la LFTR. 

Ahora el IFT ha resuelto, en su comunicado 140/2017, difundido el 2 de noviembre de 2017, las siguientes tarifas:

Considerando que las tarifas de interconexión en su modalidad de terminación continúan siendo asimétricas, incluso hasta en cuatro veces, el factor de asimetría ha dominado sobre la estimación de costos, por lo que todavía existe un apalancamiento a favor de los operadores diferentes al AEP.

El IFT sólo ha resuelto para las tarifas de interconexión en servicios móviles. Económicamente, también pudo haber resuelto para los servicios fijos, dado que aunque jurídicamente todavía no existe ejecutoria de la SCJN para Telmex y Telnor, existe el precedente y sólo es cuestión de tiempo. Lo anterior a favor de la certeza de tarifas y, por lo tanto, de la situación económica y financiera del AEP fijo.

Modelo de costos, ¿para qué?

Un modelo de costos no determina el factor de asimetría, por lo que sería deseable conocer los factores cuantitativos que determinen las asimetrías en tarifas ante un diferencial en “tamaño” relativo entre los operadores no preponderantes y el denominado “preponderante”.

Las críticas no se harán esperar, pero es falso que un modelo de costos pueda arrojar una tarifa de cero dado que, por definición, un modelo de costos está diseñado para arrojar una tarifa o conjunto de tarifas que cubran los costos económicos de proveer el servicio para el cual se aplica dicho modelo.

Resulta asombroso que incluso académicos atribuyan a la “tarifa cero” un beneficio a los usuarios de más bajos ingresos que estiman en 2 por ciento de su gasto promedio.[1] Omiten el costo en bienestar de un servicio con costo positivo al que se le aplica un precio nulo; al considerarlo, el efecto neto seguramente es negativo o nulo. En tal caso, un subsidio directo a tal población hubiera sido de mayor efectividad en penetración o, incluso con la misma lógica, la gratuidad en la electricidad y/o la harina de maíz para las tortillerías, a pesar de también generar un costo en bienestar.

Las mejores prácticas internacionales nunca han determinado tarifas de terminación igual a cero, pues es un común denominador tener como criterio preservar la eficiencia económica y financiera de todos los operadores, crear beneficios al usuario final por medio de un sistema eficiente de precios derivado de un entorno de competencia y preservar el bienestar social.

Laffont y Tirole (Nobel de Economía 2014) han demostrado que el bienestar es maximizado bajo un esquema tarifario sujeto a que el agente que sea regulado tenga utilidades no negativas, es decir, que se evite que el operador incurra en pérdidas por proveer el servicio de terminación, tanto en un entorno estático o actual como en un escenario dinámico, es decir, durante el tiempo.

La prestación del servicio de terminación requiere necesariamente de haber invertido recursos, de otra forma no podría ser ofrecido desde un inicio. Estos recursos tienen un costo de oportunidad, es decir, pueden haber sido utilizados en otra actividad o destino y esto significa haber incurrido en un costo de oportunidad privado y social. Como consecuencia, todo servicio de interconexión, entre ellos el de terminación, debe necesariamente tener un precio positivo y no cero o nulo como lo establece el inciso “a” del artículo 131 de la LFTR.

Al establecer una gratuidad por ley, se están violando los principios básicos y fundamentales de la eficiencia económica en la asignación de recursos y en la maximización del bienestar social en el uso de recursos para la economía como un todo. Las tarifas reguladas sólo serán sostenibles en tanto ofrezcan un rendimiento sobre el capital invertido, permitan un rendimiento al menos semejante al de inversiones en otros sectores de la economía con un nivel de riesgo semejante, sean suficientes para conservar la integridad financiera y el nivel de crédito de la empresa en el mercado de fondos prestables y atraer capital para continuar invirtiendo en su mantenimiento y expansión.

Sin embargo, se reconoce que el resto de las redes hayan presionado para que la tarifa que resolvió el IFT sea lo más cercana posible a cero. No obstante, es necesario enfatizar que el nivel de las tarifas deberá de tener, como toda tarifa regulada, un soporte robusto y transparente en su estimación y ser suficiente para cubrir los costos del servicio ofrecido por la red “preponderante”.

Cabe señalar que la asimetría regulatoria en tarifas, la cual se mantiene, significa que la tarifa a ser aplicada para la terminación será suficiente para cubrir costos. Pero las tarifas que las redes del operador “preponderante” le pagarán al resto serán relativamente mayores; en caso de que estas redes “no preponderantes” tengan costos menores en la terminación que la red “preponderante”, entonces seguirán recibiendo un margen sobre su costo de terminación, hecho que hasta ahora se ha ignorado por quienes han opinado respecto de la “tarifa cero”.

No sólo recibían un subsidio por la gratuidad de utilizar un servicio intermedio que tiene un costo y que no internalizan, sino que no se ha cuestionado si las tarifas de terminación que se aplican entre sí los “no preponderantes” es igual o mayor a sus costos, en cuyo caso estarían recibiendo un margen adicional. Es sobre tal margen que la ausencia de gratuidad a partir de 2018 deberá de ser considerado, dado que este tipo de transferencias resultante de un régimen asimétrico les otorga margen de maniobra para eficiencias y mantener su participación de mercado y la rivalidad en su oferta comercial.

La presión sobre costos que tuvo la depreciación del peso en los últimos meses de 2016 sobre los costos operativos de todo el sector no impidió la creciente competencia entre los operadores. Desde el inicio de 2015 hasta finalizar 2016 el peso se depreció 49 por ciento, y a la fecha el peso se ha depreciado 28 por ciento a pesar de que durante 2017 se ha apreciado 8.5 por ciento. Por lo tanto, resulta más que exagerado y retórico enlazar la eventual desaparición de la “tarifa cero” con un supuesto incremento en costos de la industria cuando el efecto de tipo de cambio debió de ser mayor sobre los costos de capital y operativos.

Cabe recordar que la “tarifa cero” sólo se aplica a una relación unidireccional de “no preponderante” a “preponderante” en terminación, mientras que el resto de los operadores se aplicaban tarifas positivas y probablemente en exceso a sus costos entre ellos.  

Esperemos que a partir de ahora, y como consecuencia del contrapeso de la separación de poderes y el debido escrutinio judicial, podamos eliminar la visión de algunos que opinan, a semejanza de lo expresado por el profesor Thomas Sowell,[2] sobre la economía de la redistribución: “Un mal signo de nuestros tiempos es que hemos satanizado a aquellos que producen [e invierten], subsidiado a aquellos que evitan producir [o no invierten] y canonizado a aquellos que se quejan.” 

Todo declive económico inicia con ofrecer bienes y servicio “gratis”. Es la forma más efectiva de confiscar riqueza actual y desaparecer la futura para todos.



[1] Mediatelecom, “Tarifa cero permitió ahorro de 2.02 puntos porcentuales”, Milenio, 20 de octubre de 2017.

[2] Rose and Milton Friedman Senior Fellow, The Hoover Institution, Stanford University.

Modificado por última vez en Lunes, 06 Noviembre 2017 12:32
Ramiro Tovar

Consultor independiente en regulación y competencia económica.

Profesor Numerario y asesor del la Oficina de Rectoría del Instituto Tecnológico Autónomo de México. La opinión del autor no refleja necesariamente la opinión del Instituto al que se encuentra afiliado.

Síguelo en Twitter: @R_Tovar_Landa

 
« Noviembre 2017 »
Lun Mar Mier Jue Vie Sáb Dom
    1 2 3 4 5
6 7 8 9 10 11 12
13 14 15 16 17 18 19
20 21 22 23 24 25 26
27 28 29 30      

 

  



Es una publicación de Cultura, Comunicación y Desarrollo, S.C. Todos los derechos reservados © 2017

Los nombres de los espacios Mediatelecom Minuto a Minuto, Mediatelecom Américas, Sociedad de la Información e Internet y Telecomunicaciones,
Sociedad y Desarrollo son segmentos de Cultura, Comunicación y Desarrollo, S.C que ofrecen un servicio sin fines de
lucro y proporcionan el enlace directo a la fuente original, respetando los derechos de autor del editor y del autor sin alterar o
modificar parcial o totalmente la obra autoral originaria.