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Recomendaciones de la OCDE marcan nuevos desafíos para las telecom en México

- 06.09.2017, 12:55
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El pasado 31 de agosto, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) presentó el Estudio sobre Telecomunicaciones y Radiodifusión en México 2017, que analiza los avances del sector posteriores a la reforma constitucional de 2013.

Es importante señalar que muchos aspectos del marco regulatorio vigente tomaron en cuenta las recomendaciones que ya había plasmado la OCDE en su estudio de 2012. El foco de atención en el primer estudio fue el sector de telecomunicaciones, mientras que en este último reporte las recomendaciones de la OCDE se centran más en la parte de radiodifusión.

De acuerdo con la OCDE, México incluyó al marco regulatorio del sector 28 de las 31 recomendaciones emitidas por esta organización en 2012. Algunas de estas medidas fueron: la eliminación del tope de inversión extranjera para operadores de telecomunicaciones, la eliminación de la doble ventanilla, introducir la figura de concesión única, compartición de infraestructura, simplificar y fomentar la entrada al mercado de revendedores, sólo por mencionar algunas recomendaciones tomadas en cuenta por las autoridades mexicanas en la nueva regulación.

En la presentación de resultados de su estudio, la OCDE señala cifras muy positivas para el sector: la creación de 50 millones de conexiones de banda ancha móvil en cuatro años, la caída de los precios de telefonía móvil y el aumento de los ingresos del sector 16 por ciento. Al respecto, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) expresó que el estudio de la OCDE evidencia que los resultados han sido extraordinarios, lo cual va en línea con los informes trimestrales publicados por el regulador mexicano.

No obstante, habrá que mencionar que la OCDE también señala que todavía existen tres recomendaciones pendientes que se relacionan con el marco jurídico, la política de servicio universal y la inversión extranjera directa en radiodifusión.

Al mismo tiempo, la OCDE hace cuatro grupos de recomendaciones a futuro en donde puede observarse que de ser implementadas por el regulador, el sector podría dinamizar su actividad, pero no en el corto plazo. A continuación, los aspectos más relevantes de estos cuatro grupos de recomendaciones.

Promover la competencia

En materia de competencia, la OCDE hace recomendaciones en cuanto a la revisión de preponderancia para el sector de telecomunicaciones y también para el de radiodifusión.

En cuanto a la preponderancia en telecomunicaciones, la OCDE manifiesta que “las medidas propuestas por el IFT en su revisión de preponderancia en los servicios de telecomunicaciones son equilibradas y proporcionales”. No obstante, la OCDE señala que en la práctica ha sido muy complicado garantizar el acceso a la infraestructura del preponderante por parte de sus competidores, aún con regulación muy específica en temas como la desagregación del bucle, compartición de infraestructura e interconexión. Lo anterior ha ocurrido, de acuerdo con la OCDE, en función de retrasos de América Móvil al divulgar al mercado la información sobre su infraestructura.

La recomendación en este aspecto es que el IFT asegure que el Sistema Electrónico de Gestión esté plenamente implementado y en funcionamiento lo antes posible para acelerar el uso de la infraestructura del preponderante por parte de sus competidores y evitar mayores retrasos.

Sobre la separación funcional de América Móvil, la OCDE recomienda que se deben establecer las condiciones para que los directores de las dos compañías separadas busquen maximizar los beneficios de cada una de las compañías y no en beneficio del grupo América Móvil. Al mismo tiempo, la OCDE recomienda que en los consejos de administración de las compañías separadas, toda la industria esté representada y sea escuchada por el Consejo Directivo de las compañías separadas, mientras que el IFT deberá estar atento para evitar cualquier colusión entre los agentes de la industria.

Como puede observarse de los párrafos anteriores sobre a la revisión de preponderancia en telecomunicaciones, son dos aspectos en los cuales la OCDE hace recomendaciones para continuar con el avance del sector: garantizar el acceso a la infraestructura del preponderante, así como medidas para que la separación funcional sea exitosa.

Visto desde esta perspectiva, parecería que la OCDE da su visto bueno al manejo que se le ha dado al preponderante a partir de la reforma, ya que aunque la industria se ha manifestado en contra de varios aspectos de la regulación para el preponderante, la OCDE limita la discusión a solo dos aspectos. Uno de ellos, la separación funcional, un tema muy reciente que no fue contemplado en su estudio de 2012.

Sobre la revisión de preponderancia en materia de radiodifusión, la OCDE señala en su estudio que aun cuando Grupo Televisa fue declarado agente preponderante en el sector de la radiodifusión en 2014, y que también es un jugador con poder sustancial en televisión restringida, no es posible en estos momentos definir el grado de competencia que enfrentará. Por lo anterior, la OCDE recomienda que de no aumentar la competencia en el sector de la radiodifusión, el IFT deberá considerar, vía una investigación y consulta extensa, la separación funcional o estructural en cualquier punto de la cadena de valor de Grupo Televisa.

Lo anterior significa que de optar por la separación funcional o estructural del preponderante en radiodifusión, entonces el sector llegaría a un punto de inflexión en donde el mercado experimentaría una mayor competencia, mejores precios y mejores servicios; sin embargo, la OCDE no manifiesta el tiempo para que el IFT tome medidas al respecto. Si consideramos que es necesario verificar en un periodo de tiempo que el sector de radiodifusión genere mayor competencia, para que en caso de que no se incremente, el IFT inicie una investigación y consulta extensa para llegar a conclusiones y decisiones; entonces el camino será largo.

Por otra parte, un tema que ha producido muchos comentarios de la industria ha sido el pronunciamiento de la OCDE en el sentido de que el IFT debe evaluar la entrada de Telmex al mercado de televisión restringida, en la medida que el operador fijo cumpla exitosamente con su separación funcional. El presidente del IFT señaló sobre esta recomendación que hay limitaciones en la ley para que Telmex ofrezca servicios de televisión restringida y que sería hasta que la empresa cumpla con la separación funcional para que el IFT evalúe esta posibilidad.

En este contexto, habrá que señalar que, de acuerdo con varios expertos, la separación funcional le tomaría a Telmex por lo menos un par de años y todavía sería necesario esperar la evaluación del IFT, lo cual representa que, aun cuando se acepte la recomendación de la OCDE de ofrecer servicios de televisión restringida por parte de Telmex, no será inmediato.

Mejorar las condiciones de mercado 

En el caso específico del sector de la radiodifusión, la OCDE recomienda permitir la Inversión Extranjera Directa (IED) hasta 100 por ciento, en el entendido de que la ley permite en la actualidad una participación de IED como máximo de 49 por ciento con reciprocidad. Al mismo tiempo, recomienda eliminar la restricción de que solo pueda haber IED cuando exista reciprocidad. La OCDE manifiesta que temas como identidad nacional y contenido local se pueden lograr sin restringir la IED.

En su estudio, la OCDE también recomienda eliminar el Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS), en función de que esta tributación tiene un impacto directo en el costo de los servicios para los usuarios. La mejor argumentación de la OCDE es que este impuesto inhibe una mayor adopción de los servicios de telecomunicaciones por parte de la población con menores ingresos.

En este mismo contexto, habrá que considerar que desde que se gravaron las telecomunicaciones con este impuesto en 2010, la industria se ha pronunciado en contra de esta medida recaudatoria en función de que ha tenido un impacto negativo en el desarrollo del sector. La recomendación de la OCDE no es nueva, en el pasado también se ha pronunciado en torno a la eliminación de este impuesto. Por lo tanto, si consideramos que las telecomunicaciones son un motor de desarrollo económico y que contribuyen cada vez más con el Producto Interno Bruto (PIB), y que la eliminación del IEPS redundará en un mayor crecimiento del sector, entonces esta recomendación debería ser tomada en cuenta de manera inmediata por parte de las autoridades mexicanas.

Implementación de políticas nacionales

Sobre la implementación de políticas nacionales, la OCDE señala que la Estrategia Digital Nacional debe actualizarse y revisarse en función de que algunos programas no han logrado sus metas en función de menor presupuesto o una mala implementación. La recomendación de la OCDE incluye el establecimiento de indicadores y plazos claros para los diferentes programas en coordinación con las diferentes dependencias gubernamentales y entidades públicas involucradas.

Esta recomendación pondera las políticas nacionales en un muy alto nivel, si consideramos que los objetivos derivados de estas políticas son normalmente ambiciosos y que lograr las metas representa un enorme desafío, pues la evolución tecnológica combinada con los vaivenes económicos, muchas veces inhiben la adopción de servicios de telecomunicaciones. La continua revisión y actualización de la Estrategia Digital Nacional deberá permitir ajustar el rumbo de manera flexible para tener resultados sólidos.

Respecto de la Red Compartida, la OCDE señala que debe ser una prioridad para México y que su despliegue debe ser exitoso, para que existan incentivos para los operadores móviles y los operadores móviles virtuales a través de ofertas de acceso atractivas.

Para tal efecto, la OCDE recomienda que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), el Organismo Promotor de Inversión en Telecomunicaciones (Promtel) y otras instituciones públicas sectoriales, así como Altán Redes, promuevan y desarrollen activamente el uso de la Red Compartida.

La OCDE señala que de no alcanzar los objetivos de la Red Compartida, significaría un alto costo de oportunidad; no obstante, habrá que señalar que el cumplimiento de los objetivos dependerá en gran medida de que los operadores móviles utilicen la infraestructura. Operadores como América Móvil, con una gran cobertura nacional, demandarán en mayor medida los servicios de la Red Compartida en zonas en donde no estén aún presentes y quizás, será precisamente en esas áreas geográficas donde la Red Compartida llegará dentro de varios años.

Marco jurídico e institucional

Son varias las sugerencias de la OCDE sobre el marco jurídico e institucional; sin embargo, una de las más importantes es regular los contenidos audiovisuales, reforzando la función del IFT en informar e instruir al mercado de tales contenidos en las áreas de radiodifusión y telecomunicaciones como parte de su función como regulador convergente. Muy en particular, la OCDE recomienda garantizar los derechos de los niños y de las personas con discapacidad.

La estafeta del IFT como único regulador de los contenidos audiovisuales se entiende como una medida para evitar las continuas disputas entre diferentes dependencias como la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Salud. La adopción de esta recomendación implicará un cambio importante en el manejo de los contenidos audiovisuales, que va más allá de las telecomunicaciones y la radiodifusión, con implicaciones en temas sociales, políticos y de libertad de expresión.

Conclusión

Los cuatro grupos de recomendaciones anteriormente definidas por la OCDE manifiestan que existe mucho esfuerzo por realizar por parte de todos los actores del mercado, pero que temas como medidas para generar mayor competencia en el sector de radiodifusión, así como la entrada de Telmex al mercado de televisión restringida, que darían un mayor dinamismo al sector, en el mejor de los casos se darían en el mediano plazo.

Servando Vargas

Servando Vargas es consultor independiente especializado en telecomunicaciones.

Síguelo en Twitter: @ServandoVargas

 
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